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El riesgoso juego del sector eléctrico que generó tensión con EUA

  • Brenda Flores Cabrera, analista en México, ¿cómo vamos?, explica el panorama en torno a la política energética de México y los posibles incumplimientos al T-MEC.
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FOTO: MARGARITO PÉREZ RETANA/CUARTOSCURO.COM

En agosto las noticias sobre el crecimiento económico de México fueron buenas: el Producto Interno Bruto (PIB) creció 0.9% en el segundo trimestre y 1.1% en el primer trimestre del año. Esto quiere decir que después de la caída ocasionada por la pandemia de covid-19 y del estancamiento observado en la segunda mitad de 2021, este año nuestra economía está creciendo. Sin embargo, este crecimiento se vislumbra frágil e insuficiente ante el complicado contexto internacional. Se estima que este año tendremos un crecimiento menor al 2% y que en 2023 será aún menor. Así, es posible que al cierre de 2023 nuestra economía aún no retome su nivel de 2018 (último pico del PIB).

Con la guerra en Ucrania que se sigue prolongando, señales de una posible recesión en Estados Unidos –o cuando menos una significativa desaceleración– y altas tasas de inflación que persistirán el resto del año, México requiere concentrar esfuerzos en alentar el crecimiento económico. Lamentablemente, en este entorno, el pasado 20 de julio nuestro principal socio comercial solicitó el inicio de consultas en torno a la política energética de nuestro país por posibles incumplimientos al Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC).

La política energética de México en los últimos años –y en particular la referente al sector eléctrico–, finalmente hizo reaccionar a EUA y, posteriormente, Canadá se sumó a la solicitud. El argumento es que existe un trato discriminatorio hacia sus empresas del sector.

La importancia del comercio con estas dos potencias para nuestra economía y los posibles costos tanto legales como económicos dejan en claro que el sector eléctrico no es un juego y mucho menos uno en el que se puedan cambiar las reglas a conveniencia. Las consecuencias podrían llegar a ser muy costosas para México y para su población en general, pues además de posibles compensaciones monetarias y aranceles a las exportaciones mexicanas, se pone en riesgo la inversión en el país y, por ende, el crecimiento económico.

México está creando barreras en un momento en el que sería ideal aprovechar el T-MEC y posicionar nuestras exportaciones en EUA por arriba del resto de los países. A raíz de la pandemia, se presentaron cuellos de botella y la necesidad de sustituir proveedores en diferentes cadenas de suministro por aquellos que se encontraran más cerca. Esta situación abrió una importante ventana de oportunidad para México, país que —de confiar en las ventajas del comercio y ofrecer un sistema eléctrico confiable, suficiente y con precios competitivos— podría convertirse en un socio aún más importante para sus vecinos de Norteamérica.

“México está creando barreras en un momento en el que sería ideal aprovechar el T-MEC y posicionar nuestras exportaciones en EUA por arriba del resto de los países”.

No obstante, no se está aprovechando esta oportunidad que podría dar un enorme impulso a la economía nacional. Generar incertidumbre jurídica en el mercado eléctrico merma la inversión en todos los sectores, pues la electricidad es un insumo fundamental para cualquier actividad. Y las inquietudes en torno al futuro de la relación de México con sus principales socios comerciales al estar enfrentando un proceso de solución de controversias afecta aun más la confianza de los inversionistas. 

Esta problemática con EUA y Canadá ya era de esperarse, pues desde 2020 se ha intentado modificar el marco legal, principalmente en materia eléctrica. Y a pesar de que el mayor de estos intentos –que consistía básicamente en reformar la Constitución para cerrar el mercado eléctrico nacional y convertir a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) en organismo del Estado responsable de la electricidad– no fue aprobado, en la práctica sí se ha empezado a cerrar el sector. Por una parte, se privilegia a la CFE y, por otra, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) no está otorgando nuevos permisos para que empresas privadas puedan generar electricidad.

Algunos justifican estas acciones con que es cuestión de no permitir que empresas extranjeras extraigan rentas, pero para entender mejor la situación es necesario, en primer lugar, recordar por qué se decidió dejar entrar a la iniciativa privada –nacional y extranjera– al sector eléctrico mexicano. Y, en segundo lugar, recordar a lo que nos comprometimos en el T-MEC, el cual, al igual que el resto de los tratados firmados por México, tiene el mismo peso que la Constitución (art. 133).

La iniciativa privada se tornó necesaria

Históricamente, alrededor del mundo el sector eléctrico se vio como un monopolio natural,1 por lo que se desarrolló como un monopolio verticalmente integrado entre las diferentes actividades que lo comprenden (generación, transmisión y distribución). Sin embargo, este modelo se volvió insostenible y en la década de los noventa muchos países siguieron al Reino Unido en introducir medidas de apertura a la competencia en su generación eléctrica, conservando la transmisión y la distribución como monopolios naturales en manos del Estado. Algunos también integraron competencia en la venta a los consumidores.

Estos cambios buscaban mejorar el desempeño del sector, incentivando la eficiencia y la innovación, las cuales se volvieron necesarias ante una creciente demanda de electricidad. Además, la competencia por menores costos tiene la capacidad de generar mayor bienestar para los consumidores.

México se unió a esta ola de liberación del mercado eléctrico en 2013 en el marco de dos grandes necesidades. La primera de ellas fue que la CFE no tenía la capacidad ni física ni financiera para satisfacer la creciente demanda de energía eléctrica. El modelo monopólico estatal se agotó.

Del mismo modo, no teníamos suficiente inversión en energía limpia, necesaria para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y cumplir con el compromiso establecido en el Acuerdo de París, así como mejorar la calidad de vida de los habitantes. Es por esto que se abrió la puerta para que la iniciativa privada invirtiera en capacidad y que la competencia ocasionara que fuera cada vez más eficiente y limpia.

La Reforma Energética de 2013 introdujo la competencia económica a la generación de electricidad, permitiendo la entrada de más de 100 participantes privados. A pesar de estos cambios, el sector eléctrico conservó ineficiencias pendientes por resolver y una evidente falta de inversión y mantenimiento en la distribución y transmisión eléctrica, actividades que se mantuvieron a cargo de la CFE. Estos factores, más el cambio de administración, que en vez de buscar resolver las ineficiencias buscó dar marcha atrás a la apertura, no permitieron que los beneficios se trasladaran a los consumidores. 

El problema es que dar marcha atrás implica seguir recayendo en un modelo agotado que es demasiado costoso para los mexicanos. No permitir la libre competencia por beneficiar a la CFE, cuya generación es más cara y contaminante que diversas alternativas privadas, perjudica a los consumidores que pagamos más caro (o contribuimos con impuestos para sostener un subsidio) y respiramos aire más sucio, viviendo en un país sumamente atrasado en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

“No permitir la libre competencia por beneficiar a la CFE, cuya generación es más cara y contaminante que diversas alternativas privadas, perjudica a los consumidores”.

Además, el constante cambio de reglas genera incertidumbre tanto para los inversionistas que habían entrado con la apertura del sector, como para todos aquellos considerando en qué país invertir.

Finalmente, otro gran problema es que estas acciones corren el riesgo de violar compromisos adoptados por nuestro país, razón de las controversias actuales. Se está percibiendo que empresas estadounidenses y canadienses enfrentan un trato discriminatorio; aquellas que quieren entrar en la obtención de permisos, y las que ya están generand, en el despacho de electricidad donde la CFE privilegia su propia generación, no la más eficiente.

México firmó compromisos en el T-MEC que debemos cumplir

El T-MEC es un acuerdo altamente beneficioso para México, pero todas las ventajas a la que nos permite acceder vienen acompañadas de obligaciones explícitas a las que nuestro país se comprometió. No obstante, muchas de ellas fueron dejadas de lado al proponer diferentes modificaciones a la industria eléctrica, al igual que con las acciones que se han tomado en el sector para cerrarlo a pesar de que en papel se diga algo diferente.

Por un lado, el Capítulo 2, sobre Trato Nacional y Acceso a Mercados, prohíbe que se dé un trato menos favorable a los proveedores de los otros dos países. Asimismo, el Capítulo 14, sobre Inversión, otorga certeza jurídica a los inversionistas y establece que sus propiedades serán respetadas, además de garantizarles un trato no discriminatorio, así como una compensación en caso de que sufra una pérdida por decisiones de las autoridades del país. 

Por su parte, el Capítulo 22, sobre Empresas Propiedad del Estado y Monopolios Designados, tiene como finalidad que las actividades de las empresas del Estado se realicen bajo los principios de no discriminación. Y en el Capítulo 26, sobre Competitividad, los tres países afirman su interés compartido en fortalecer el crecimiento económico regional, la prosperidad y la competitividad.

Cabe destacar que si bien el Capítulo 8 reconoce la propiedad directa, inalienable e imprescriptible del Estado Mexicano sobre Hidrocarburos, este no menciona al sector eléctrico.

Adicionalmente, debemos tomar en cuenta que el Capítulo 21 nos obliga a prohibir prácticas anticompetitivas y a promover la competencia. Y el Capítulo 28 establece obligaciones de Buenas Prácticas Regulatorias.

Por último, privilegiar a la generación de la CFE –la cual es más contaminante–, también podría generar conflicto con el Capítulo 24, en el que nos comprometemos a la protección del medio ambiente y no dejar de aplicar efectivamente leyes ambientales.

En suma, la opción óptima sería que las consultas iniciadas el 23 de agosto lleven a México a retirar aquellas medidas que han modificado el marco que se había establecido en 2013. Esto no sólo sería la mejor opción en términos comerciales, sino también para los consumidores y ciudadanos mexicanos. En caso de que eso no suceda, iniciaría formalmente un Mecanismo de Solución de Controversias (estipulado en el Capítulo 31), estableciendo un panel para resolver la disputa a más tardar en junio de 2023.

Si en la resolución del panel se encuentra que México ha faltado al Tratado, se deberán satisfacer los cambios solicitados por EUA y Canadá o estos podrán imponer a México aranceles millonarios para reparar el daño. Por otra parte, en caso de que existan inversionistas que hayan sufrido daños económicos, podrían reclamar compensaciones monetarias.

Dejar que esta situación nos haga perder la oportunidad de oro de posicionarnos en las cadenas de suministro que buscan relocalizarse y de disfrutar los beneficios del nearshoring de empresas estadounidenses en México sería sumamente desfavorable para México en el corto, mediano y largo plazo.

Si queremos fortalecer a la CFE, hay mucho trabajo por hacer en la transmisión y distribución de energía eléctrica, actividades que competen únicamente a la empresa del Estado por consistir en un monopolio natural. De ellas depende que podamos acceder a un suministro eficiente y de calidad. Mientras tanto, el sector requiere de inversión privada en la generación, en un marco que al incentivar la competencia establezca incentivos para mejorar los procesos, a menores costos y más limpios.

El principal motor para el crecimiento y la generación de más y mejores empleos es la inversión, y es la única alternativa si queremos crecer en el mediano y largo plazo. Para lograrlo, los inversionistas requieren un entorno con certeza jurídica, así como una oferta de electricidad confiable, limpia y al menor costo posible.

Los retos económicos que se vislumbran en los próximos años requieren que mantengamos al motor externo más activo que nunca, el cual fue un fuerte impulso tras la caída ocasionada por la pandemia de la que aún no nos recuperamos por completo. Más del 80% de nuestras exportaciones se dirigen a EUA y privilegiar una narrativa nacionalista únicamente traerá beneficios políticos –limitados– a unos cuantos. Es momento de voltear a ver a la población mexicana, que requiere desarrollo económico y para lograrlo será necesario impulsar el crecimiento y la generación de empleos a través de mayor inversión pública y privada. EP

  1. Una sola empresa (generalmente pública) es la oferente del bien o servicio debido a que su capacidad competitiva le permite producir a menor costo que si hubiera competidores individuales. []

Texto original publicado en Este País.

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