El capítulo sobre Entrada Temporal de Personas de Negocios (ETPN) de los tratados de libre comercio (TLCs) entre México, Estados Unidos y Canadá ha transitado sin grandes cambios desde su primera aparición en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) de 1994. Durante los 26 años de vida del TLCAN fue un capítulo poco conocido y, por lo tanto, poco aprovechado, a pesar del enorme potencial que tiene por constituir un trato preferencial que no se extendió a otros socios comerciales de Estados Unidos.
El capítulo de ETPN aplica a las medidas que afecten la entrada temporal de personas que viajan por motivo de negocios entre ambos territorios. Cada una de las partes del Tratado define qué se entiende por temporal, de conformidad con su legislación migratoria, y para definir a qué se refiere el concepto de persona de negocios, se establecieron cuatro categorías, que se incorporan en un anexo al capítulo y que dan forma a lo que ahora se conoce como Visas TLCAN o ahora Visas T-MEC.
Lo cierto es que, desde su negociación original a principios de los años 90, el concepto de entrada temporal tuvo una enorme sensibilidad política debido a que, si bien no es migración en un sentido amplio, pareciera un tema migratorio incorporado a un acuerdo comercial y, de manera general, tiende a ser confundido como tal. Como resultado, el capítulo incorpora párrafos que cuidan de manera muy especial los compromisos que se hacen entre los tres países de Norteamérica y, particularmente en Estados Unidos, la discusión con el Congreso no fue sencilla. Por ejemplo, desde el principio del citado capítulo se deja muy claro que el objetivo no es afectar el empleo permanente y que se privilegian las medidas que garanticen la seguridad de las fronteras.
Los beneficios de tener un capítulo sobre ETPN en el TLCAN y posteriormente en el T-MEC vienen de la exención, para los nacionales de los países parte, de procedimientos previos de aprobación, de pruebas de certificación laboral o de restricciones numéricas. Esto es muy relevante porque, por ejemplo, Estados Unidos tiene límites numéricos anuales al otorgamiento de ciertos tipos de visa y esos límites no aplican para México ni para Canadá.
Otra ventaja importante de este capítulo es que dejó de ser negociado por Estados Unidos en 2004. En ese año, el Congreso de Estados Unidos, como parte del procedimiento que sigue para autorizar al Poder Ejecutivo a negociar tratados comerciales internacionales, prohibió al Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR, la autoridad negociadora, por sus siglas en inglés) incluir disposiciones sobre migración en sus tratados. Como resultado, los únicos tratados comerciales de Estados Unidos que tienen un capítulo sobre ETPN son el TLCAN y su sucesor, el T-MEC, además del TLC entre Estados Unidos y Chile, aunque este último con un nivel de cobertura muy inferior al de los acuerdos de Norteamérica. En otras palabras, la erosión de las preferencias comerciales de Estados Unidos hacia México, posteriores al TLCAN cuando nuestro principal socio comercial comenzó a negociar más tratados, no aplica a este capítulo.
Ahora bien, son cuatro las categorías que se negociaron en el anexo al capítulo de entrada temporal, que incluyen no solo a prestadores de servicios, sino también a personas relacionadas con el comercio de mercancías e inversionistas:
- Visitantes de negocios: personas que visitan por una corta estancia otro país parte para llevar a cabo actividades de negocios como las descritas en el apéndice de ese anexo (personas que realizan una investigación de manera independiente o para una empresa, personas que van a supervisar la operación de cierto equipo, personas que visitan alguna feria comercial, personas encargadas de algún servicio postventa u operadores de autobuses turísticos, por mencionar algunos ejemplos). La lista del apéndice contiene 19 actividades, pero es una lista ilustrativa, no exhaustiva. Las Visas para esta categoría en Estados Unidos son las Visas H1-B.
- Comerciantes e inversionistas: son personas que visitan otro país del Tratado para cerrar una inversión o una operación de negocios. Corresponden en Estados Unidos a las Visas E-1 (comerciante) y E-2 (inversionista).
- Transferencias intra-compañías: Se refiere a personas que desempeñan funciones gerenciales, ejecutivas o que requieren conocimientos especializados, que son transferidas de la casa matriz en un país a una filial o sucursal en otro país. Las Visas correspondientes en Estados Unidos a esta categoría son las Visas L y para solicitar esta visa, la persona tiene que haber trabajado en la empresa por lo menos un año dentro de los tres años anteriores a la solicitud.
- Profesionistas: estas Visas son conocidas coloquialmente como las Visas NAFTA, Visas TLCAN o Visas TN, aunque todas las anteriores también lo son. Se otorgan a profesionistas que reciben una oferta de trabajo de una empresa en otro país del tratado y no aplican para profesionistas independientes. La obtención de estas Visas, que en Estados Unidos se llaman TN, son un requisito separado de la autorización para ejercer profesionalmente en un país extranjero —licencias en Estados Unidos y Canadá, cédulas profesionales en México—, que están reguladas por las autoridades especializadas en el ejercicio profesional de los tres países (la Dirección General de Profesiones de la SEP federal en México; las autoridades estatales y provinciales y los Colegios de Profesionistas o Boards en Estados Unidos y Canadá) y que se negocian desde el capítulo de Comercio Transfronterizo de Servicios. Desafortunadamente, la lista de profesiones que contiene el apéndice de esta categoría (63 profesiones, originalmente) es una lista cerrada o exhaustiva.
Bajo nuestros tratados existe el compromiso de que los países parte intercambien cifras de cuántas autorizaciones se han otorgado a nacionales de sus socios comerciales, en la medida de lo posible, desagregando por categoría de persona de negocios. Estas cifras se intercambiaban en las reuniones del Grupo de Trabajo de Entrada Temporal, un grupo establecido por el capítulo y formado por representantes de cada país en materia comercial, migratoria y profesional. Dicho grupo se reunió de manera regular, cada año por lo menos, durante los primeros diez años de vida del TLCAN.
Además de intercambiar cifras sobre las autorizaciones de entrada temporal, que para el caso de México siempre estuvieron muy por debajo de lo esperado, se buscaban maneras de difundir los beneficios del capítulo, se negociaban interpretaciones comunes sobre las categorías y se trabajó también en agregar profesiones. De esa manera, durante la vida del TLCAN se agregaron a la lista de profesiones la profesión de Actuaría y la especialidad de Fitopatólogo para la profesión de Biología. Después se trabajó en un procedimiento trilateral para agilizarla adición de nuevas profesiones en el apéndice, pero dicho procedimiento nunca fue implementado en los tres países. Finalmente, en el Grupo de Trabajo se dio seguimiento a un límite que tuvo México para el otorgamiento de Visas TN por diez años, correspondiente a 5,500 profesionistas por año. Dicho límite siempre estuvo muy lejos de alcanzarse por profesionistas solicitantes mexicanos en sus diez años de duración y en el año once se removió definitivamente, de conformidad con el Tratado.
Para la negociación del T-MEC, en las primeras siete rondas de negociación, Estados Unidos no participó con el argumento de que tenía una prohibición de su Congreso y de hecho propuso la eliminación del Capítulo 16 del TLCAN. México y Canadá se opusieron diciendo que la negociación era en realidad una modernización de un tratado existente, no una nueva negociación, y que no podían aceptar un resultado menos ambicioso que el alcanzado en el TLCAN. México y Canadá discutieron varias mejoras al capítulo, como la idea de ampliar la lista de profesiones, elaborada a principios de los años 90, hacerla una lista abierta e incluso defendieron la idea de incluir algunas profesiones técnicas o personas con competencias laborales certificadas que se sugerían en las negociaciones de otros capítulos —como los buzos soldadores en instalaciones petroleras—.
La negativa de Estados Unidos de tener un capítulo sobre la entrada temporal de profesionistas y profesionales con objetivos específicos llegó hasta la última fase de la negociación, las negociaciones ministeriales, en las que se decidió mantener el capítulo idéntico a como estaba redactado en el TLCAN, para evitar señalamientos en el Congreso de los Estados Unidos.
Por lo tanto, el capítulo 16 del TLCAN es prácticamente igual al capítulo 16 del T-MEC, lo que representa una gran oportunidad de mejora en el futuro. No es claro que dicha mejora pueda lograrse en la revisión del T-MEC en el año 2026, pues existe mucha preocupación sobre el hecho de abrir esta discusión a una renegociación. Alternativamente, se puede buscar una reactivación del Grupo de Trabajo de Entrada Temporal, desde el que se propongan mejoras que pasen por la Comisión de Libre Comercio del T-MEC sin ir al Congreso. Además, algunas de las ideas intercambiadas durante la negociación entre México y Canadá pueden ser retomadas en ese contexto.
Una alternativa más ambiciosa y que requeriría mayor trabajo de cabildeo en Estados Unidos es proponer una estrategia para atender parcialmente la presión migratoria en la frontera norte de México a través de mejoras en la entrada temporal de ciertas categorías de personas de negocios mexicanas que puedan aprobarse en la legislación de Estados Unidos, incluso por fuera del Tratado, a cambio de que Estados Unidos atienda las sensibilidades de México en otros temas de la relación bilateral. Esto dependerá de la posición sobre migración por parte del Congreso que sea electo en 2024 y de la voluntad política por encontrar soluciones innovadoras a los retos de la compleja relación entre México y Estados Unidos en los temas laboral, migratorio, energético y comercial, por mencionar solo los de carácter principalmente económico.
Referencias:
- Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá. Capítulo 16. Recuperado de ttps://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/465798/16ESPEntradaTemporal.pdf
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