Las autoridades afirman que la inversión física presupuestada para 2021 tiene como objetivo restablecer la economía en el corto y mediano plazo, la cual ha sufrido los estragos financieros de la epidemia por covid-19. Pero se ve difícil, y en este artículo explico por qué.
1. No tiene el tamaño necesario, porque se ubica en mínimos históricos
De acuerdo con el presupuesto aprobado por el Congreso para este año, se busca que la inversión física del Sector Público (707.7 mmdp), que incluye la de Pemex, se incremente 8.0% real (52.6 mmdp) en relación con lo aprobado el año anterior, y que represente 2.8% del PIB al cierre del año —en 2010 y 2013 alcanzó el 4.7% del PIB—. Se espera también que el gasto en inversión sin Pemex1 se incremente 14.0% (48.8 mmdp) también con respecto al PEF 2020, y que represente 1.2% del PIB, cuando en 2010, 2013 y 2014 fue de 2.0% del PIB. Como se ve, ambas proporciones son bajas. De hecho, mínimos históricos.
2. No tiene vigor porque la inversión del Sector Público exhibe un comportamiento procíclico y sus ingresos se han debilitado constantemente
Los ingresos públicos de 2020, en relación a 2016, presentaron una caída en el periodo de 7.5%. La tributación cayó 5.8% durante el mes de enero, y durante el mismo periodo el gasto de inversión física total se desplomó 25.4% (-13.7 mmdp): se ubicó en 40.1 mmdp. Sólo la inversión física de Pemex (21.2 mmdp) disminuyó 19.8% (-5.2 mmdp) en términos anuales, el menor nivel observado en los últimos ocho años. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que además el Gobierno federal hará una aportación financiera de 45.1 mmdp2 a Pemex durante 2021, para fortalecer su posición financiera y continuar con la construcción de la nueva refinería de Dos Bocas, en Paraíso, Tabasco. De cualquier forma, la inversión sin considerar a Pemex cayó 30.9% (-8.5 mmdp).
3. No está diversificada porque se concentra en el sector de hidrocarburos liderado por Pemex, una empresa abrumada por las pérdidas
Aunque en 2021 el Gobierno aumentó en mayor proporción la inversión física sin Pemex que la total —que incluye Pemex—, todavía 43% de la inversión pública se destinará al sector de hidrocarburos. Sí, a Pemex. Alarmante, la empresa se encuentra en una situación financiera catastrófica. En los últimos dos años ha acumulado más de 800 mmdp en pérdidas. Se está sacrificando el bienestar de los mexicanos al invertir esta porción de la empresa, sin replantear sus condiciones y relación con el Gobierno.
4. No tiene la rentabilidad óptima
Otro 15% de la inversión (103 mmdp) se destinará a 11 proyectos “consentidos” del presidente, cuya viabilidad técnica y/o rentabilidad económica aún están en duda. Más del 50% del monto que suman los proyectos “consentidos” está concentrado en el Tren Maya (36.2 mmdp), el cual ocupa el 35.2% de ese monto; en el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) (21.3 mmdp), que acapara otro 20.7%, y en el Banco del Bienestar (5.0 mmdp3), que recibirá 4.9% del monto total de los 11 proyectos prioritarios. Cabe destacar que el Tren Maya concentra el 98% de la inversión física total de la Secretaría de Turismo, con todo y caída en el flujo de viajeros provocada por la pandemia. De igual manera, el presupuesto para el AIFA equivale a 73% de la inversión de la Secretaría de la Defensa Nacional. ¿Consecuencia? Se deja a un lado la inversión en áreas rezagadas y esenciales, como la salud, la educación, la infraestructura regional y el mantenimiento carretero. En 2021, de cada 100 pesos que el Gobierno gastará en inversión, 43 se irán a hidrocarburos y sólo dos pesos a salud y uno a la educación.
5. No tiene el alcance regional necesario para detonar la actividad económica a nivel nacional
La inversión física en 2021 beneficiará sólo a cinco entidades federativas: el 67% se concentrará en Campeche, Tabasco, CDMX, Estado de México y Veracruz. En esas entidades se construirá al menos uno de los proyectos prioritarios de inversión del presidente.
El 33% restante se distribuirá en 27 entidades federativas. En 20 de ellas el monto de inversión programado es menor al aprobado en 2020. Destaca Coahuila, donde la Federación planea invertir 46.8% menos recursos que lo aprobado en 2020 (la inversión en el estado se reduce por tercer año consecutivo, siendo 2021 el año con un mayor recorte).
Los estados en los que Federación destinó menos recursos a la inversión física son: Puebla (-3.2 mmdp o -14.2%), Tamaulipas (-3.1 mmdp o -22.4%), Campeche (-1.8 mmdp o -1.0%), Jalisco (-1.5 mmdp o -14.5%) y Querétaro (-1.4 mmdp o -32.1%).
Además, las entidades federativas tienen poco margen para compensar con recursos propios la falta de interés de la Federación, o de cambiar su estrategia de inversión por una más amplia. Las transferencias de gasto federalizado, a través de las Participaciones, los fondos del Ramo 33 y hasta los fondos discrecionales del Ramo 23 destinados al desarrollo regional —FORTAMUN, FAIS y FAFEF— han ido disminuyendo, por lo que no serán un instrumento que permita compensar la falta de inversión del Gobierno federal en el desarrollo regional.
En 2021, dentro de las transferencias que reciben los estados y municipios, uno de los rubros con menores recursos es el Ramo 33 de Aportaciones Federales, el cual tuvo un recorte de 1% (-7.7 mmdp), respecto a su dato aprobado en 2020, quedando en 777.8 mmdp.
Dentro de los fondos etiquetados más afectados —cada uno con caídas de 4.5% en sus recursos, respecto a lo aprobado en 2020— se encuentran tres, los cuales se utilizan para incentivar el desarrollo regional:
- El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (Fortamun) vio reducidos sus recursos en 4.0 mmdp, para quedar en 85.9 mmdp. Casi todas las entidades federativas recibirán menos recursos en proporciones porcentuales similares, a excepción de Quintana Roo y Baja California, donde las caídas serán menores (3.8% y 3.7%, respectivamente).
- El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), en su vertiente estatal y municipal, tiene recursos por 84.8 mmdp, -4.0 mmdp respecto a sus recursos aprobados en 2020. Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Baja California y Morelos son las entidades federativas con mayores bajas en este fondo.
- El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) dispone de 2.2 mmdp menos, alcanzando 46.9 mmdp en recursos. Las entidades más afectadas en este fondo son: Hidalgo (-6.3%), Estado de México (-6.3%), Tamaulipas (-5.8%), Zacatecas (-5.7%) y Oaxaca (-5.4%). Las menos afectadas: Colima (-2.1%) y Aguascalientes (-1.8%).
La reducción en el FORTAMUN, FAIS y FAFEF suma 10.2 mmdp, e implica menores recursos en saneamiento, registros públicos y sistemas de recaudación, así como en el financiamiento de obras y acciones en materia de infraestructura que pueden ayudar a combatir la pobreza extrema y el rezago social.
A enero de 2021, las aportaciones a entidades federativas y municipios ascendieron a 71.6 mmdp, lo que significó una reducción de 2.8% (-2.1 mmdp). Los fondos cuyos recursos están destinados al desarrollo regional —infraestructura social y fortalecimiento de entidades— siguen teniendo disminuciones en sus transferencias: el FAIS, el FORTAMUN y el FAFEF, vieron disminuidos sus recursos en 4.2%, en lo individual.
La inversión no es resultado del antojo, ni del enojo…
La inversión física en México, como porcentaje del PIB, se encuentra en niveles históricamente bajos y prioriza sectores no esenciales. El propio Fondo Monetario Internacional, en su Declaración de la Consulta del Artículo IV, señala que los recursos destinados a Pemex redunda en la desatención de sectores prioritarios como salud, educación e infraestructura que detone el desarrollo regional.
La inversión pública bien planteada es esencial para la recuperación económica, pues podría ayudar crear empleos en el corto plazo y podría sentar las bases de una economía más resiliente. Pero es vital invertir en proyectos rentables, de calidad y con impacto económico y social. De lo contrario, los proyectos sólo implican un alto costo para la sociedad.
Una política de inversión integral debe procurar una composición balanceada de la inversión pública entre niveles de gobierno y entre sectores. Por ejemplo, una buena parte de la infraestructura social debe construirse en las regiones atrasadas, para que éstas puedan incorporarse al proceso de desarrollo. El grueso de la infraestructura económica deberá establecerse en las regiones intermedias, donde existe un nivel mínimo de servicios públicos y donde las inversiones de ese tipo pueden ser rentables. En cambio, las regiones avanzadas no deben acaparar los recursos de la inversión pública, para no desplazar la inversión en las menos avanzadas. Para ampliar y sostener su crecimiento económico deben promover la inversión privada y atraer recursos privados en la inversión pública, a través de los esquemas de asociación público privada.
Es evidente que las políticas económicas del Gobierno actual no promueven la inversión privada ni ayudan a atraer recursos privados. El cierre del NAICM, las decisiones que desvirtúan la reforma energética y la contrarreforma eléctrica son prueba de ello, pues han generado pérdidas a la inversión privada, lo que merma la certidumbre y por ende la confianza, elementos intangibles pero necesarios para atraerla. Una inversión atrapada en pocos proyectos, de baja rentabilidad, que no van a redituar, mucho menos en el corto plazo, focalizada en pocos estados, no tiene el potencial para ayudar a impulsar la recuperación económica. Estos cinco puntos dejan ver que no hay políticas básicas para detonar una recuperación nacional a través de la inversión, ni para forjar el desarrollo del país.
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* Mariana Campos (@mariana_c_v) es coordinadora del Programa de Gasto Público y rendición de Cuentas de México Evalúa. Es licenciada en Economía por el ITAM y graduada con honores como Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Sus áreas de experiencia son finanzas públicas, gasto público, gobernanza, infraestructura y contrataciones públicas.
