Cuando escuchamos “reforma al poder judicial del plan C de AMLO” probablemente la asociemos con alguna de estas dos ideas: democratizar la impartición de justicia, según lo ha promovido el presidente y la presidenta electa, o temor a perder la independencia judicial y los contrapesos institucionales, con efectos directos en mayor turbulencia cambiaria, depreciación del peso frente al dólar estadounidense y una sacudida en los mercados.
Esta reforma no es nueva. La presentó el todavía presidente Andrés Manuel López Obrador el 5 de febrero de 2024 como parte del paquete de 18 reformas constitucionales y 2 reformas legales. Pero la falta de una mayoría calificada en el congreso federal dificultó su aprobación en ese momento. El resultado de las elecciones del pasado 2 de junio, en el que Morena y sus aliados apuntan a obtener la mayoría calificada en el poder legislativo, y las recientes declaraciones de la virtual presidenta electa, Claudia Sheinbuam, volvieron a poner sobre la mesa esta propuesta.
Estos hechos han provocado volatilidad en las bolsas de valores en México y en el tipo de cambio del peso frente al dólar. Así, en apenas ocho días la moneda pasó de estar por debajo de 17 pesos por dólar a estar alrededor de los 18.50 pesos por dólar.
Sabemos que la reforma al poder judicial va en septiembre, porque así nos lo han hecho saber de mil maneras el presidente López Obrador y la presidenta electa Sheinbaum. En este contexto, es momento de tomarle la palabra a la presidenta electa y revisar de qué estamos hablando: ¿Cada cuánto vamos a tener que renovar el poder judicial? ¿Se hará todo de golpe o serán cambios escalonados? ¿De cuántos cargos dentro del poder judicial federal estamos hablando? ¿Donde no hay claridad, qué debemos interpretar? ¿Se justifica el temor que ocasiona?
Para entender a qué nos estamos enfrentando, vamos por partes.
¿Se justifica el temor de los mercados ante una reforma al poder judicial?
Probablemente sí estén justificados los temores. Por un lado es previsible que una supermayoría en ambas cámaras y en al menos 25 congresos locales le permita a la presidencia en turno aprobar prácticamente cualquier reforma constitucional que envíe, sin que la Corte pueda frenarlo porque ésta se mueve dentro de los márgenes constitucionales, no más allá de ellos. En ese sentido, el temor de los mercados a un nuevo arreglo institucional está plenamente fundamentado… pero ¿por qué?
Primero que nada, porque la mera existencia de un poder judicial independiente es un contrapeso institucional por sí mismo. Se sabe que la Corte es el límite para la protección de los derechos y libertades que garantiza la constitución frente al ejercicio del poder. La autoridad conoce sus límites y los particulares el alcance de sus libertades. Pero una supermayoría constitucional en el poder legislativo vuelve irrelevante el poder de la Corte para resolver litigios entre particulares, amparos o acciones de inconstitucionalidad porque lo que cambia es la constitución.
Para algunos prominentes economistas, la Corte se inauguró como un control verdaderamente autónomo apenas en 2006, con la interposición de una acción de inconstitucionalidad contra la Ley Televisa[1]. Sin embargo, las reformas del sexenio de Peña Nieto fueron mayormente constitucionales, dejando poco espacio para litigarlas
¿Hay alguna esperanza de que la reforma no pase?
La presidenta electa puede administrar la agenda legislativa y ganar tiempo antes de que se aprueben cambios constitucionales que vulneren el balance de poder actual. De hecho, ha negociado con el presidente AMLO que exista un diálogo social con el gremio de abogados y con el poder judicial.
Sin embargo, Claudia Sheinmbaum ha sostenido en campaña que se debe democratizar al poder judicial, lo cual suena congruente en un país donde 20% de las personas que tienen contacto con él lo perciben corrupto. Es una reforma posiblemente popular entre la población, y lo importante estará en la forma en la que se diseñe.
En contraste con el discurso político, el último dique para evitar una reforma improvisada es la muy real y tangible relación comercial que tenemos con Estados Unidos, con quien el volumen de intercambio que mantiene México equivale al 80% del PIB nacional. Si esta relación se ve afectada, el ingreso de dólares al país por las exportaciones podría disminuir considerablemente en el corto plazo y las inversiones nacionales y extranjeras se retrasarían, vulnerando la integración comercial regional, impactando visiblemente al tipo de cambio y mermando la oportunidad del nearshoring.
¿Cada cuánto tendríamos que renovar al poder judicial, según la iniciativa presentada por el presidente Andrés Manuel López Obrador el 5 de febrero de 2024?
Si la reforma es aprobada cómo está, en 2025 votaremos por todos los cargos de jueces y magistrados, quienes estarán en su cargo hasta 2030. Entonces se tendrían elecciones nuevamente para reelegirse a un segundo periodo… siempre que la otra iniciativa de la virtual presidenta electa no impida la reelección para todos los cargos.
La iniciativa de reforma dice que jueces y magistrados durarán 9 años en el encargo y podrán ser reelectos para un segundo periodo. Esto implica que volveremos a renovar al poder judicial federal completo al mismo tiempo en 2039. Imaginen con qué falta de certeza jurídica llegaremos al reporte del TMEC en el 2026 y a la ratificación del instrumento en 2036.
Nos pone los pelos de punta que la iniciativa prevea que se empatarán las elecciones de jueces de distrito y magistrados de circuito cada cierto tiempo. Con ello, vamos a estar renovando a las partes más importantes del poder judicial de golpe, perdiendo el escalonamiento que garantiza la continuidad en la impartición de justicia y generando con cada nueva elección una curva de aprendizaje. Si en México los procesos judiciales tardan años en resolverse, que cambie toda la plantilla de jueces y magistrados y que haya que esperar a que se revisen todos los expedientes de nuevo es ¡de terror!
¿Acaso todos los litigios serán interrumpidos temporalmente durante las campañas para jueces y magistrados de manera simultánea en el país? Adicionalmente, la iniciativa no ofrece información sobre cómo serían las campañas, sino que se relega para la ley secundaria, de la que no tenemos propuesta aún.
¿De cuántos cargos estamos hablando cuando se dice que habrá elección de jueces, magistrados, ministros y consejeros de la Judicatura Federal?
Hay 910 personas magistradas y 737 jueces actualmente en México, según el Censo Nacional de Impartición de Justicia 2023 del INEGI. La iniciativa entonces renovaría 1,686 cargos del poder judicial federal (tabla 1), a partir de una selección de más de 10,000 candidaturas (tabla 2).
¿Cómo llegamos a este número? No fue sencillo y tuvimos que hacer algunos supuestos, porque no todo está resuelto en la iniciativa. De ahí la importancia del diálogo que mencionó la presidenta electa.
Según la iniciativa de reforma y sus transitorios, el número de ministros de la Corte pasaría de once a nueve, y se postularían 30 candidaturas para ocupar esas nueve ministraturas. Dichas postulaciones se harían de la siguiente forma (tabla 2): 10 por parte de la presidencia, 5 por parte de diputados y otro tanto por senadores; y 10 por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).
Una regla similar se indica en la iniciativa para las magistraturas de la sala superior y las seis salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Esto permite estimar que habría 10,152 personas candidatas en la contienda (tabla 2) para ocupar los 1,682 cargos que están en juego (tabla 1).
En este punto, vale la pena detenerse para señalar el mecanismo de nombramiento previsto por la reforma para el órgano de administración judicial, que sería el responsable tanto de la carrera judicial y del control interno, como de la determinación del número y división de los circuitos, de las competencias territoriales y de la especialización de jueces y magistrados. Este nuevo organismo gozaría de independencia técnica, y sus integrantes no serían electos por medio del voto popular. La iniciativa propone un nombramiento similar al del actual Consejo de la Judicatura (que desaparecería): uno por el Ejecutivo, uno por el Senado y tres por la Suprema Corte.
¿Cuándo serían las elecciones? ¿Cómo se elegirían?
Para elegir de manera directa y secreta por la ciudadanía a las 9 personas ministras de la Suprema Corte, 5 del Tribunal de Disciplina Judicial, 910 personas magistradas de circuito, incluyendo a las que despachan en 258 tribunales ordinarios y 12 auxiliares, 737 personas juzgadoras de circuito y 25 magistraturas de todas las salas del TEPJF, se celebrarían comicios el primer domingo de junio como parte de las elecciones ordinarias[2].
Tal como se enlista en la tabla 2, todos estos encargos se elegirían de listas compuestas por candidaturas enviadas por la presidenta de México, las dos cámaras del poder legislativo federal y la Corte. La convocatoria para la elección debe surgir del Senado, quien también verificará que las candidaturas cumplan con los requisitos (tabla 3.)
¿Qué otros cambios en la estructura del poder judicial federal debemos tener en cuenta?
No sólo se reducen ligeramente el número de cargos entre lo que hay actualmente versus lo que habría si se instrumentara esta iniciativa, sino que habría algunos cambios de función y estructura sustantivos.
- Según la iniciativa, “en lugar del Consejo de la Judicatura Federal, habrá un órgano de administración judicial y un Tribunal de Disciplina Judicial que será responsable de impartir disciplina en el personal del Poder Judicial.”
- Este Tribunal de Disciplina Judicial deberá conocer, en su caso, los asuntos irresolutos en más de 6 meses por parte de juzgados, tribunales y de la Corte misma, lo cual suena bien pero no se indica cómo se agilizará la impartición de justicia, sobre todo en un contexto de austeridad gubernamental, tal como lo comprometió la presidenta electa en su conferencia de prensa del 10 de junio de 2024.
- El poder judicial no puede crear ni mantener en operación fideicomisos, mandatos o contratos análogos que no estén previstos en la ley.
Adicionalmente, modifica los alcances que pueden tener las medidas impuestas por la Suprema Corte. En concreto, en controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, ya no podrán ser suspendidas las normas cuando sean admitidas. Asimismo, en los juicios de amparo sobre inconstitucionalidad de las normas, las sentencias no podrán tener efectos generales.
Sobre la elección extraordinaria prevista para 2025:
- Las personas en un cargo público dentro del poder judicial pueden participar.
- Quienes estén en funciones concluirán su encargo cuando tomen protesta las personas que emanen de la elección extraordinaria.
- Al ser publicada la reforma, el Senado tiene 30 días para emitir la convocatoria para todos los cargos y comenzar el proceso de elección.
- La elección tendrá que ser en un plazo no mayor a un año a partir de la entrada en vigor del decreto.
Y se reitera que nadie en el poder judicial federal o de los estados podrá ganar más que la presidenta de la república.
¿Ya ahora, qué sigue?
Es sumamente relevante mantener un diálogo abierto y transparente que lleve a una revisión exhaustiva del texto de la iniciativa, tal como lo propuso la presidenta electa, antes de siquiera pensar en aprobarlo en comisiones, ya que la iniciativa presentada por el presidente López Obrador genera incertidumbre entre los inversionistas porque puede provocar cambios considerables en la forma en la que juezas y tribunales deciden sobre controversias comerciales y legales, así como en los efectos de las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales.
Además, esta versión de reforma constitucional no cubre todos los mecanismos de elección o sustitución de magistraturas, consejerías y judicaturas. Tampoco se perfila lo que debiera pasar con la estructura de carrera judicial actual, a la cual el poder judicial federal le ha invertido recursos y tiempo desde 1994.
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[1] Según una consulta hecha a Chat GPT 4.0, los litigios económicos en México durante los últimos 40 años han abarcado desde reformas estructurales y disputas comerciales hasta cuestiones de competencia y regulación, algunos de los cuales son:
- litigios relacionados con el TLCAN en torno a disputas sobre medidas proteccionistas, barreras arancelarias, y la implementación de disposiciones para operadores de transporte de carga transfronteriza en la década de los 90;
- disputas relacionadas con la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica en el sexenio de AMLO, y los litigios de empresas petroleras tras la Reforma Energética de 2013, para la renegociación de contratos con empresas extranjeras;
- litigios sobre prácticas monopólicas y competencia desleal por parte de Telmex;
- litigios relacionados con la aplicación del IVA y otros impuestos sobre ciertos productos y servicios, así como disputas sobre créditos fiscales y deducciones;
- litigios relacionados con la implementación del Fobaproa para rescatar a bancos durante la crisis financiera de 1994-1995;
- litigios relacionados con las normativas de emisiones y su manipulación por parte de automotrices en México;
- litigios entre empresas mineras y comunidades, así como litigios sobre el cumplimiento de las normativas ambientales;
- litigios relacionados con las disposiciones de comercio digital, derechos laborales y medioambientales en el marco del TMEC;
- disputas derivadas de la reforma laboral y la democracia sindical.
[2] Sin embargo, el 11 de junio de 2024, el presidente López Obrador adelantó que la elección podría ser durante el primer trimestre de 2025, con lo cual nuevamente se abren nuevas posibilidades para la definición de la iniciativa.
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Sofía Ramírez Aguilar (@Sofia_RamirezA) es Maestra en economía por el ITAM y Directora General de México, ¿cómo vamos?, y Ricardo Alvarado Andalón (@ricalvan) es consultor en ciencias políticas.
