La evolución de los dos reguladores de energía acompañó a un modelo de desarrollo en el cual las dos empresas de energía del Estado (Pemex y CFE), tuvieron siempre un rol predominante en las dos industrias (hidrocarburos y electricidad).
Conforme el país abrió ambos sectores (la apertura fue gradual, conforme las leyes correspondientes lo permitieron, hasta la apertura total de 2013), se hizo necesaria la presencia de reguladores técnicos que, aunque no operaron como independientes sino hasta 2013, sí estuvieron caracterizados por la conformación de altos perfiles técnicos y la búsqueda de eficiencias en los costos de la infraestructura. Analicemos a cada uno por separado.
Comisión Reguladora de Energía
Surge en 1995 como regulador con órgano de gobierno, operaba como desconcentrado de la Secretaría de Energía, lo cual lo sujetaba a una serie de aprobaciones para la emisión de sus resoluciones cuando éstas se debían publicar en el Diario Oficial de la Federación, y su presupuesto dependía al 100 % de la Secretaría.
La CRE actuó desde 1995 y hasta el 2013, otorgando permisos para diversas actividades relacionadas con el gas natural y la electricidad. En ese periodo, tuvo facultades para establecer tarifas reguladas a la infraestructura del gas, la cual fue desarrollada tanto por la IP como por Pemex, o bien anclada por la CFE.
Existen actividades que son monopolio natural (como el transporte por ducto), las cuales requieren obligadamente de regulación económica para evitar la imposición de precios o tarifas monopólicas, es decir, que absorben parte del bienestar del consumidor.
A partir de 2013, las facultades de la CRE se ampliaron sustancialmente, de forma tal que sus resoluciones tienen un impacto directo en la eficiencia conforme a la que debe desarrollarse la infraestructura energética.
En esta segunda etapa, la CRE controla un gran volumen de información que debería ser pública, esta es otra de sus formas de crear valor.
Comisión Nacional de Hidrocarburos
Surge en 2008 y sus facultades están dirigidas a asegurarse que las actividades que se realizan en la industria del petróleo y gas en materia de exploración y producción se lleven a cabo de forma adecuada, en respeto absoluto al hecho de que el petróleo y el gas en el subsuelo le pertenecen a la nación y, por lo tanto, los operadores (Pemex y privados) deben cumplir con una serie de lineamientos para que los mexicanos cuenten con la renta petrolera que les pertenece.
La CNH también nació como ente desconcentrado de la SENER, por lo que, al igual que la CRE, su presupuesto y la publicación de sus decisiones, que tenían que ser publicadas en el Diario Oficial de la Federación, requería de la autorización de la SENER. La CNH incluso como ente desconcentrado logró hechos icónicos en beneficio del país, como la reclasificación de las reservas petroleras, las cuales estaban sumamente “infladas” por Pemex. Su opinión experta e independiente es indispensable para romper el natural conflicto de intereses que existe si la información depende de los operadores.
La CNH desarrolló un sitio con información de la industria petrolera que jamás había sido publicado antes, lo cual permite a los expertos conocer la evolución real de la producción de petróleo y gas.
Los cambios de 2013
Ambos reguladores dejaron de depender de SENER para su presupuesto y para publicar sus resoluciones en el DOF. Se previó que parte de los ingresos que generan por administrar permisos y contratos financiara su operación. Sin embargo, nunca obtuvieron independencia presupuestal, al estar sujetos a la autorización de Hacienda para ejercer los fondos provenientes de los derechos que recaban.
Ajustes requeridos
La creación de bienestar a cargo de los reguladores de energía en definitiva no es percibida por el ciudadano promedio. Esto es resultado de la alta especialización requerida para sus actividades. Mucho se ha dicho que su trabajo no ha impedido el alza en precios y tarifas de energéticos, pero esa evolución depende de muchos otros factores totalmente fuera del alcance del regulador.
Mantener a los reguladores es una decisión de gobernanza del sector energético. Si se buscan contrapesos, transparencia, eficiencia y mejores prácticas, entonces es muy probable que su actuar pueda considerarse como creador de bienestar. Pero no hay que olvidar que su operación actual está mermada por varios hechos:
- Perfil técnico especializado
- Transparencia en la operación
- Ausencia de un servicio de carrera
- Sobrerregulación
Para corregir esta situación, aún cuando las comisiones regresaran a depender de la Secretaría de Energía como órganos desconcentrados, sería conveniente lo siguiente:
- Crear un servicio de carrera basado en las mejores prácticas
- Dicho servicio debería impulsar a los propios empleados a las posiciones de Comisionados, esto es, modificar la forma en que son nombrados actualmente y que se adopten concursos de oposición, con exámenes de conocimientos realizados por academia, industria y sociedad civil y con evaluación sobre capacidades gerenciales. Todo con perspectiva de género, para tener equipos paritarios
- Disminuir el número de comisionados que actualmente es de 7 a 5 y disminuir el plazo de su nombramiento, de 7 a 5 años. Es posible también que sea sin renovación.
- Impulsar un mecanismo de operación basado en tecnología, para que sus decisiones sean transparentes y ágiles. Los tiempos actuales rompen todo parámetro de razonabilidad.
- Establecer, de manera coordinada con academia e industria, una nueva carga regulatoria, eliminando la sobre carga actual.
Conclusiones
La creación de bienestar a la sociedad se conforma de varios elementos, algunos de ellos inmateriales. Los reguladores energéticos fueron concebidos como entes con perfil técnico, sujetos a medidas de transparencia y rendición de cuentas, cuyas actividades se justifican para buscar eficiencia en el desarrollo de infraestructura energética.
¿Es indispensable mantenerlos para lograr esos objetivos? Si atendemos a su situación actual, totalmente alejada de las premisas que los concibieron, la respuesta es no, pero si la creación de bienestar compartido es el eje de la política pública 2024-2030, la recomendación sería mantenerlos, pero no como operan ahora, sino hacer los cambios necesarios para ajustar el rumbo. Finalmente, pensar que las empresas del Estado y la propia IP va a autocontenerse y autoregularse es solamente un buen deseo, sin fundamentos que lo sostengan.
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* Rosanety Barrios (@RosanetyBarrios) es analista del Sector Energético, consejera fundadora del grupo Voz Experta, integrante del Consejo Directivo de la Asociación Nacional de Energía Solar (ANES) y experta México, ¿cómo vamos?
