Con la llegada de Rogelio Ramírez de la O a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ha retomado fuerza la discusión sobre la posibilidad de ver una reforma fiscal que entre en vigor a partir de 2022 y que sea útil para hacer frente a algunos de los retos que presentan las finanzas públicas de nuestro país. Aunque resulta común pensar en la reforma fiscal como un instrumento para incrementar el espacio fiscal por el lado de los ingresos, es necesario canalizar la atención hacia el lado del gasto, donde diferentes cambios cualitativos a nivel político harán la diferencia en la ejecución de la política fiscal tan pronto como el último trimestre de 2021.
En un contexto comparado, México -al igual que otros países emergentes- enfrentó en 2020 la crisis económica asociada a la pandemia del covid-19 y las repercusiones que la caída en la actividad económica tuvo sobre sus finanzas públicas. A nivel global el impacto para los países en este grupo se canalizó a sus cuentas fiscales principalmente a través de tres frentes: i) la contracción de la actividad económica; ii) la severa caída de los precios internacionales de diversas materias primas observada en la primera mitad de 2020, y iii) la respuesta de política contracíclica para contener la contracción de la economía.
Por una parte, la caída en la actividad económica que fue notoriamente más aguda en el sector servicios ocasionó severas afectaciones sobre la recaudación de impuestos entre países emergentes. En México, diversas disposiciones implementadas en el marco fiscal –impuestos a la economía digital, cambios al régimen de compensación universal, disposiciones de BEPS, etc.–, combinada con una estrategia agresiva sobre grandes contribuyentes, contribuyó a contener buena parte de este efecto.
En segundo término, el impacto negativo sobre los precios internacionales de diversas materias primas, ante la expectativa de una caída en la demanda global de estos productos, afectó a los países emergentes cuyas economías dependen de estos bienes. En México, pese a que el petróleo ha dejado de ser el principal producto de exportación a nivel agregado, su importancia para las finanzas públicas es crucial por el lado de los ingresos, puesto que cerca de una sexta parte de los ingresos presupuestarios del sector público federal dependen de actividades petroleras. Para México, la severidad de la crisis se reflejó en este rubro y, por el lado de los ingresos, fue contenida por dos herramientas del marco de responsabilidad fiscal: la estrategia de coberturas petroleras y los fondos de estabilización.
Aunado a lo anterior, la pandemia trajo como consecuencia casi inmediata la ejecución de políticas fiscales contracíclicas a nivel global que buscaron revertir la contracción asociada a las medidas de restricción a la movilidad y distanciamiento social que impactaron la actividad productiva. En ese contexto, México destacó por una política fiscal bastante conservadora que consistió, fundamentalmente, en disponer de los recursos de los fondos de estabilización y otros fideicomisos para enfrentar el choque y mantener relativamente inalterados los niveles de gasto público aprobados para 2020 por el Congreso en noviembre de 2019.
Como resultado de estos tres fenómenos, diferentes economías emergentes utilizaron buena parte del espacio fiscal que tenían disponible, o incluso comprometieron la trayectoria esperada para éste en los próximos años. Para México, al menos en el contexto de países que se encuentran en el mismo nivel de calificación de su deuda soberana (‘BBB’ por las tres principales agencias), el balance fue relativamente positivo, pues no se comprometió de forma crítica la trayectoria de la deuda y se mantuvo un superávit primario cercano a cero.
Por esta razón, la recuperación del espacio fiscal entre economías emergentes, y cómo se logre ésta en función del ritmo del dinamismo de su crecimiento, será determinante para que nuestro país se diferencie frente a sus pares y con ello pueda atraer el interés de los inversionistas a nivel global. Lo anterior será clave para revertir la salida de flujos extranjeros en instrumentos de renta fija y renta variable que ocurrió durante 2020 y que se han extendido durante este año.
En el rubro de aportaciones únicamente se considera el gasto federal a estados y municipios (Ramo 33). En cuanto a las participaciones, se refriere al Ramo 28.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Diversas medidas pueden ser implementadas con esta finalidad, tomando en cuenta que casi todas pueden afectar de una forma u otra el proceso de recuperación económica. Por una parte, se requiere recuperar el espacio fiscal, ya sea incrementando impuestos o restringiendo el gasto, pero cualesquiera de esas dos alternativas también pueden frenar el proceso de recuperación si perturban directamente a los sectores productivos que siguen siendo afectados por la pandemia, o aquellos cuya capacidad productiva fue irremediablemente disminuida ante la ausencia de programas sectoriales diseñados para evitarlo.
A nivel regional, el intento fallido de Colombia por aprobar una reforma fiscal profunda es muestra de lo complicado que puede ser en este contexto implementar cambios drásticos al marco fiscal por el lado de los ingresos. Esta alerta pareciera haber hecho eco en las autoridades mexicanas, lo que a su vez ha incrementado la incertidumbre en torno a la posibilidad de ver una reforma fiscal amplia que entre en vigor a partir de 2022. Es en este contexto que se ha dado el relevo en la Secretaría de Hacienda, donde su nuevo titular será responsable de preparar y presentar el paquete económico para 2022 frente al Congreso a más tardar el próximo 8 de septiembre.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
La principal incógnita que permanece es si realmente veremos una propuesta de reforma fiscal profunda o, por el contrario, si el capital político de la actual administración tras los resultados electorales del pasado 6 de junio es insuficiente para proponer un cambio drástico al marco fiscal. Con independencia de las lecturas que quieran hacerse sobre los resultados electorales, lo cierto es que, a nivel estatal, el partido del presidente y sus aliados políticos incrementaron su control sobre las gubernaturas, al pasar de tener 7 previo a la elección, a un total de 18 una vez que las nuevas gobernadoras y gobernadores electos tomen posesión de sus cargos. 1
En México, la evolución del gasto federal en los últimos 10 años refleja la importancia creciente de diferentes rubros de naturaleza no programable, como el costo financiero de la deuda y las pensiones, pero también de las participaciones federales a Entidades Federativas y Municipios (ver Figura 1). Estos tres rubros pasaron de representar poco más del 30% del gasto total en 2010, a cerca del 42% en los primeros seis meses de 2021.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
A su vez, si consideramos los dos principales rubros del gasto federal a Entidades Federativas y Municipios, esto es, las participaciones (Ramo 28) y las aportaciones (Ramo 33), que en conjunto explican cerca del 28% del gasto federal total, su evolución reciente muestra que las participaciones han cobrado mayor relevancia desde 2014 (ver Figura 2). Este cambio ocurre por la combinación de diferentes factores, entre los que destacan las reformas hacendaria y energética de 2013 que, por un lado, incrementaron la dependencia de los ingresos federales de la recaudación de impuestos y, por el otro, hicieron más intensiva la dependencia de las participaciones en este rubro por encima de los ingresos petroleros.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Frente a la magnitud del choque que representó la pandemia del covid-19 para las finanzas públicas es cierto que los diferentes elementos del marco de responsabilidad fiscal ayudaron a mantener a flote el nivel total de gasto del sector público, pero la forma en que se contabilizan los ingresos obtenidos vía los fondos de estabilización, entre otros factores, ocasionó que mientras el gasto total se mantuvo relativamente constante entre 2019 y 2020, el de participaciones, ligado a los ingresos tributarios y petroleros, se contrajo poco más del 7 % en el mismo periodo. Por ende, el gasto en participaciones a Entidades Federativas y Municipios durante 2020 y 2021 se ha mantenido por debajo de sus niveles observados en 2019 (ver Figura 3).
Vale la pena añadir que un elemento importante para distinguir entre aportaciones y participaciones se refiere a que en el primer caso los recursos se encuentran etiquetados, es decir, se canalizan a diferentes fondos que tienen un uso específico, como en labores educativas, de salud, infraestructura, entre otros. Por su parte, las participaciones no constituyen recursos etiquetados y su ejecución está sujeta a mecanismos de rendición de cuentas mucho más laxos, por lo que su uso se alinea a las necesidades específicas de gasto que cada gobierno estatal defina.
Lo anterior resulta relevante dado el resultado de la elección intermedia, pues, como hemos señalado, el partido Morena y sus aliados encabezarán 18 de las 32 gubernaturas a finales de este año, con lo cual ejercerán control directo sobre un porcentaje adicional de recursos federales. Si consideramos que en los primeros meses del gobierno del presidente López Obrador, Morena y sus aliados gobernaban en cinco entidades (Ciudad de México, Veracruz, Tabasco, Chiapas y Morelos) y que esta influencia se incrementó a dos estados más a finales de 2019 (Baja California y Puebla), el gobierno federal tuvo cierto control sobre una porción del gasto en participaciones que ha oscilado entre el 22 y el 36% entre diciembre de 2018 y junio del 2021 (ver Figura 4).
Bajo el nuevo arreglo de poder político a nivel local dicho control presupuestal podría incrementarse aún más. Si tomamos en cuenta las participaciones pagadas a las entidades federativas a junio de 2021, Morena y sus aliados habrían controlado casi la mitad del gasto total en participaciones (45%) si consideramos las gubernaturas obtenidas el pasado 6 de junio. Lo anterior implicaría que los 162.6 miles de millones de pesos (MMDP) que este año se han pagado a la siete entidades gobernadas por Morena y aliados se incrementarían en casi 40% a 226.3 (MMDP), considerando los 18 estados que gobernarán a finales de 2021.
Ciertamente, estos recursos se ejecutan por autoridades estatales y municipales mediante planes aprobados por sus respectivos congresos estatales y muchos de ellos están comprometidos con el pago de obligaciones de deuda. No obstante, uno de los principales retos para el gobierno federal ha consistido en concretar reasignaciones de gasto que sean neutrales para el déficit público. Por esta razón, la posibilidad de canalizar recursos de participaciones a gastos prioritarios del gobierno federal se incrementa dada la ampliación de su margen de influencia.
Como hemos visto, las diferentes presiones de gasto que enfrenta el presupuesto federal abarcan diferentes obligaciones que son ineludibles, entre ellas el gasto creciente en pensiones que ejercerá una presión aún mayor sobre las cuentas fiscales al menos en los siguientes diez años. De ahí que frente a las restricciones que enfrentan las autoridades fiscales, sin la posibilidad de incrementar impuestos, las alternativas sean muy reducidas. A saber: no deteriorar la evolución de la deuda pública como porcentaje del PIB, mantener el apoyo irrestricto a Pemex y CFE, así como sostener el gasto creciente en programas sociales y proyectos de infraestructura,.
Por estas razones, un mayor control del gasto federal en participaciones podría representar una alternativa para las autoridades, de tal forma que puede esperarse que los esfuerzos de la política fiscal para 2022 se centren en este aspecto. Quedará pendiente analizar si ésta continúa siendo una estrategia de aquí a 2024, en virtud de que el próximo año se renuevan 6 gubernaturas más y un par adicional en 2023, en donde destaca la elección del Estado de México, que por sí solo captura alrededor del 12% del gasto total en participaciones.
La reforma fiscal necesaria para las finanzas públicas no se dará pronto ni parece que será posible por el lado de los ingresos, pero estamos en la antesala de lo que será una reconfiguración del control sobre la ejecución del gasto en participaciones con innegables consecuencias sobre las aspiraciones del gobierno federal en la segunda mitad del sexenio y, no menor, sobre lo que puede ser una velada transformación de las finanzas públicas por el lado del gasto en uno de sus eslabones más vulnerables a los mecanismos de rendición de cuentas y fiscalización. La mala noticia es que estos cambios difícilmente supondrán un cambio sobre estas condiciones y parecen más una alternativa para explotar sus áreas grises.
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* Víctor Gómez Ayala (@Victor_Ayala) es Director de Inteligencia de Datos en Fundación Rafael Dondé. Economista y politólogo por el ITAM, se especializa en análisis de política fiscal y energética. Desde hace 7 años es profesor de macroeconomía en el ITAM.
