El pasado viernes 1 de octubre, durante su habitual conferencia mañanera, el gobierno federal anunció la presentación de una iniciativa de reforma a los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El documento busca revertir los ejes del marco legal vigente que derivó de la reforma energética de 2013 para promover la apertura de diferentes segmentos de los mercados energéticos a la participación privada.
Aunque el enfoque de la reforma consiste en transformar nuevamente a la industria eléctrica, su contenido tendrá impactos innegables sobre las finanzas públicas, por lo que más que consistir en un proceso concentrado en el sector energético, sus ejes tendrían consecuencias profundamente negativas para las cuentas del gobierno, de ahí que sea más adecuado analizarla como una potencial contrarreforma fiscal.
Este ángulo de análisis ha sido poco debatido, pero resulta fundamental para entender que las consecuencias más problemáticas que tendría la reforma se relacionan con el discurso de responsabilidad fiscal que ha promovido esta administración. Son variadas las dimensiones sobre las cuales la reforma puede impactar a las finanzas públicas, ya que su espíritu radica en revertir el proceso de apertura de la industria que promovió la reforma de 2013, cuyo motivo consistía en ampliar los límites que imponía un modelo basado en el uso predominante de recursos públicos para promover un crecimiento más acelerado de la industria eléctrica.https://84f02e8adfd26942492a23401686b354.safeframe.googlesyndication.com/safeframe/1-0-38/html/container.html
La relación entre el gobierno federal y sus empresas es simbiótica por construcción, pero ha sido costoso promover un análisis de esta relación desde un enfoque de rentabilidad y sostenibilidad de largo plazo, en buena medida por los problemas de agente-principal que la circunscriben y que, en varias facetas, ha propiciado capturas ilegales de rentas en sus diferentes ramas productivas. La reforma energética de 2013 promovió una alternativa para romper la faceta negativa de esa relación, al incrementar los medios para diversificar las fuentes de financiamiento de la industria eléctrica más allá de la restricción presupuestal implícita en los recursos públicos.
Revertir ese proceso, es decir, regresar a una industria dominada por la Comisión Federal de Electricidad (CFE) a lo largo de la cadena productiva, implicaría también encuadrar las necesidades de toda la industria dentro de las finanzas públicas y competir con otras necesidades de recursos al interior del escenario fiscal. Por esta razón, un análisis necesario para entender las consecuencias de la reforma debe considerar al menos las siguientes dimensiones desde el enfoque de las cuentas fiscales: a) ingresos; b) gastos; c) reglas de balance (déficit); y d) la estrategia de endeudamiento en conjunto con el pasivo pensionario.
¿Cuánto pesa la CFE en las finanzas públicas? Los números nos dicen que, en 2020, de los ingresos totales del sector público, equivalentes a 5.3 billones de pesos, la CFE aportó el 7.4%. En lo que va de 2021, con cifras a agosto, se han captado 3.9 billones en total, de los cuales el 6.4% fue vía la CFE (ver Figura 1). De manera general, podría parecer que, al controlar una mayor porción del mercado, la CFE estaría en posibilidades de generar mayores ingresos, pero el efecto neto dependerá de lo que haga en todos sus segmentos, especialmente si la tarifa al consumidor reconoce, o no, todos los eslabones de la cadena productiva. De esta forma, además de considerar el volumen de energía que se generaría al capturar un mayor mercado (si fuera posible), también debe añadirse el efecto que tendría la determinación de las tarifas sobre los ingresos de la empresa.
Particularmente con una política que busca que los incrementos de los precios de la energía eléctrica al consumidor sean menores a la inflación, pero sin hacerlo a través de un mecanismo que tenga un efecto neutral sobre los ingresos de la empresa en el mediano plazo, como se diseñó en algún momento para los estímulos al IEPS de combustibles. Además, en términos de las tarifas eléctricas, hay que recordar que la determinación de las tarifas de uso comercial e industrial son facultad de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), mientras que las tarifas domésticas, de alumbrado público y riego se determinan con base en reglas que establece la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Si la CRE desaparece, como propone la iniciativa, habría que definir qué organismo público se encargaría de determinar las tarifas que hoy estima la CRE y medir el impacto que tal acción tendría sobre los ingresos de la CFE.
El análisis sobre los ingresos se encuentra irremediablemente ligado al gasto. Producir más energía eléctrica, transmitir más, distribuir más y comercializar más, va de la mano de mayores costos en función de los medios de producción que se tienen y sus límites físicos, que a su vez están afectados por factores externos. Con base en cifras de la SHCP, del gasto total del sector público federal, cercano a los 6 billones de pesos en 2020, 7.8% correspondió a la CFE si se considera el costo financiero de su deuda (ver Figura 2). En el acumulado de 2021 al mes de agosto, CFE ha gastado 10% tan solo del gasto programable total a nivel federal. Si se incrementa la producción de CFE, se tendrá que hacer en el corto plazo con base en su matriz de generación actual, que recae en combustibles fósiles cuyos costos evolucionan en función de las fluctuaciones en sus precios internacionales: gas natural, combustóleo, diésel, etcétera.
Bajo ese escenario, CFE también requerirá mayor gasto en operación y mantenimiento en sus demás segmentos, especialmente en temporadas donde las condiciones atmosféricas condicionan las capacidades físicas de la red nacional de transmisión y las redes de distribución y suministro básico. Si consideramos adicionalmente el desdén que ha tenido esta administración por los mecanismos de administración de riesgos (coberturas de gas y otros), los choques exógenos tendrían impactos más continuos y duraderos, presionando al alza el gasto público. Tan solo este año, en que los precios de las referencias internacionales de diversos combustibles fósiles se han incrementado, hemos visto una evolución consistente con este crecimiento para el gasto programable de la CFE, en específico en el rubro de gasto en materiales y suministros al interior del gasto operativo (ver Figura 3).
Por ello resulta necesario, desde un enfoque de responsabilidad fiscal, que las empresas públicas sigan reglas de balance financiero en flujo, pues es un mecanismo de rendición de cuentas indispensable para las finanzas públicas. De otra forma, se compromete su sostenibilidad financiera, demandando recursos del gobierno federal para evitar un deterioro de su balance. Con cifras oficiales, en 2020 el sector público federal incurrió en un déficit de 674 mil millones de pesos (2.9% del PIB), es decir, gastó esa cantidad por arriba de sus ingresos (ver Figura 4). CFE no sumó ni restó en esa cuenta con un balance financiero de 0, pero requirió fuertes transferencias federales para cumplir con su meta de balance financiero. En lo que va de 2021, el sector público federal acumula un déficit de 262 mmp, y CFE registra 9.9 mil millones de pesos en déficit dentro de esa cifra. Su meta de balance financiero este año y el siguiente es mantener el balance en ceros, que depende de ingresos y gastos.
Si la generación de gastos excede la captación de ingresos, entonces el balance financiero de la empresa puede contribuir a incrementar el déficit, de ahí que sea crítico emprender proyectos que tengan rentabilidad financiera, pues ese financiamiento se acumula en la deuda pública. Ese punto nos lleva a la deuda, que para CFE debe analizarse desde, al menos, 3 aristas: la deuda de mercado, los PIDIREGAS y el pasivo de pensiones. La deuda documentada de CFE se encuentra contabilizada en los saldos de deuda pública federal como el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público, que este año se espera que ascienda a cerca del 51% del PIB.
Si CFE será responsable de emprender más tareas de forma exclusiva, y únicamente con recursos públicos, las necesidades financieras del sector, impulsadas por el crecimiento de la economía, requerirán más recursos que, al menos en el corto plazo, ocasionarán mayor endeudamiento. La deuda de mercado de CFE tiene un enfoque de administración de riesgos favorable, con un perfil de vencimientos manejable: está en su gran mayoría en pesos, a tasa fija y con pocas presiones en la parte corta. De hecho, la política de apoyo incondicional ha favorecido sus tasas.
Dentro de los pasivos de CFE, también hay que analizar los PIDIREGAS, que han funcionado como un mecanismo para captar recursos del mercado financiero para inversión en infraestructura física. Hasta ahora, el saldo acumulado es manejable en función de la rentabilidad de la mayoría de los proyectos. Sin embargo, si la inversión en segmentos como transmisión y distribución se encarga enteramente a la CFE,1 será necesario recaer más en este mecanismo, con lo cual es imprescindible preservar y fortalecer las reglas de rendición de cuentas sobre uso de los recursos para impulsar inversión física. Otra alternativa usada recientemente por la CFE es su Fibra-E, que ha tenido un apetito significativo entre el público inversionista. Al respecto ha sido estratégica la separación entre segmentos de la compañía para vigilar la ejecución de los proyectos y el uso de estos recursos, algo que la iniciativa de reforma alteraría al integrar todas las subsidiarias de la empresa en un solo organismo, incluyendo los rubros de transmisión y distribución.
Aunque desde la perspectiva de mercado este tipo de deuda tiene el respaldo irrestricto del gobierno federal, las preocupaciones sobre la sostenibilidad de esta fuente de financiamiento a las tasas actuales son reales y fundadas, especialmente si no se usa en inversión física. Finalmente, dentro de la deuda, hay que añadir la discusión sobre el pasivo de pensiones, puesto que ya es una presión significativa para las finanzas públicas y su impacto en el gasto público es de naturaleza no programable frente a la dinámica demográfica que tiene el país.
El gasto en pensiones ha crecido de forma exponencial en los últimos años. En 2020 representó 1/5 del gasto programable total del sector público y se espera que continúe creciendo al menos los siguientes 10 años durante el régimen de transición del sistema de pensiones. México ya había tomado pasos adelantados en comenzar a documentar el pasivo pensionario como parte de la deuda pública en 2016, a diferencia de muchos países que siguen teniendo esos saldos fuera de sus balances fiscales. Sin embargo, ese proceso se revirtió recientemente y se incrementaron los beneficios asociados a las pensiones con esquemas más favorables de retiro, pero sin considerar el incremento que esto tendría en las necesidades financieras de la compañía.
Si para esta administración la responsabilidad fiscal ha sido una bandera, con la presentación de esta iniciativa solo multiplican los riesgos a los que se han enfrentado las finanzas públicas y que se han sorteado por los mecanismos del marco de responsabilidad fiscal. El cumplimiento de las metas fiscales en 2019 y 2020 obedeció en buena medida al uso de los fondos de estabilización y al programa de coberturas petroleras para compensar ingresos petroleros faltantes ante caídas abruptas en el precio del petróleo. Sin el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP), México habría sido incapaz de alcanzar un superávit primario en 2019 y 2020, ni tampoco habría podido canalizar apoyos a Pemex sin incrementar la deuda pública.
Hoy que los fondos están sensiblemente disminuidos y las coberturas están en el limbo, cuando las finanzas públicas realmente necesitan medidas que consoliden el discurso de responsabilidad fiscal, tenemos una reforma que solo contribuirá a presionar las cuentas fiscales. En la hora de la verdad para la sostenibilidad de las finanzas públicas, con el riesgo creciente del pasivo de pensiones, la iniciativa de reforma a la industria eléctrica solo contribuye a incrementar los riesgos para las cuentas del gobierno en el proceso de recuperación. A eso hay que añadir los riesgos que esto tendría sobre el clima de inversión en el país y su impacto sobre el crecimiento de industrias claves como las manufacturas, pues estos tendrían un efecto indirecto adicional en las finanzas públicas a través de diferentes canales.
El más próximo está en el canal indirecto que tendrán los ingresos tributarios (2/3 del total de ingresos del sector público) con una economía menos dinámica. El segundo, quizás menos abrupto, con condiciones de financiamiento (tasas) y acceso a los mercados financieros más adversas, especialmente si consideramos que la calificación crediticia del soberano, que hoy posee grado de inversión, estaría comprometida con estos efectos.
Resulta por demás irónico que se haya pospuesto la presentación de una reforma fiscal progresiva y profunda por los impactos que ésta podría tener sobre el proceso de recuperación económica tras la crisis ocasionada por la pandemia del Covid-19, y que la alternativa a dicho escenario sea una iniciativa de reforma al sector eléctrico que tendría efectos nocivos para el marco fiscal. Esperemos que la deliberación que se dará sobre esta iniciativa en el Congreso de la Unión incluya como eje indispensable el riesgo fiscal que ésta acarrea, pues de otra forma se omitiría la contribución negativa que la reforma ocasionaría sobre la certidumbre de los diferentes agentes económicos del país cuando resulta más necesario tomar medidas desde la política económica para fortalecerla.
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* Víctor Gómez Ayala (@Victor_Ayala) es Director de Inteligencia de Datos en Fundación Rafael Dondé, profesor de macroeconomía en el ITAM y experto México, ¿cómo vamos?. Economista y politólogo por el ITAM, se especializa en análisis de política fiscal y energética.
1 A inicios de 2019, el gobierno federal eliminó las Asociaciones Público-Privadas en distribución y transmisión, con lo cual se prescindió de una alternativa clave de participación del sector privado en estas ramas de la industria.
