En México, la población está atravesando un proceso de envejecimiento demográfico, definido como el incremento gradual en la proporción de personas de 60 años y más con respecto a la población total (CEPAL). Aunque la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores (DOF, 2022) establece que se considera adulto mayor a quienes tienen 60 años o más, el acceso a la mayoría de las pensiones, tanto contributivas como no contributivas, comienza a partir de los 65 años. Por lo tanto, el análisis del crecimiento poblacional y del gasto público en pensiones se centra en el grupo de edad de 65 años y más.
En 2020, la población de 65 años o más ascendió a 9,763,558 personas, representando el 7.7 % de la población total (INEGI, Censo 2020). Sin embargo, las proyecciones del Consejo Nacional de Población (CONAPO) indican que para 2050 se espera que haya 24,893,097 personas de 65 años o más, lo que constituiría el 16.5 % de la población total. Esto implica más del doble de la proporción registrada en 2020 en un lapso de apenas 30 años.
Pensiones contributivas y no contributivas
El envejecimiento poblacional ha provocado un incremento en el gasto público destinado a pensiones y jubilaciones a lo largo del tiempo. Este desafío presupuestario puede ser abordado con base en dos categorías de pensiones: contributivas y no contributivas.
Las pensiones contributivas son exclusivas para los trabajadores del sector formal, es decir, aquellos con contratos laborales que incluyen seguridad social, ya sea IMSS o ISSSTE. La normativa de estas pensiones ha experimentado cambios legislativos significativos a lo largo del tiempo, iniciando con la entrada en vigor de la Ley del Seguro Social del 1997 (DOF, 1997), que sustituyó a la de 1973 (DOF, 1973).
Este cambio marcó la transición de un sistema de beneficio definido a uno de contribución definida, corrigiendo la trayectoria de las finanzas públicas. Sin embargo, la tasa de reemplazo de retiro, entendida como el flujo de ingresos durante el retiro como porcentaje de los ingresos durante la vida laboral activa (Villagómez, 2014) para los trabajadores no fue adecuadamente considerada en este cambio legislativo.
La última reforma a la Ley del Seguro Social en 2020 (DOF, 2020) mejoró las reglas a favor de los trabajadores al aumentar el porcentaje de contribuciones obligatorias totales de empleadores y gobierno (sin incrementar la contribución de los individuos) del 6.5 % al 15 % y reducir el número de semanas de cotización necesario para la jubilación y la pensión mínima garantizada de 1,250 a 750 semanas.
Antes de esta reforma, la tasa de reemplazo era baja en comparación con la ideal, oscilando entre 70 y 85 % de los ingresos previos a la jubilación (Vanguard, 2019). La reforma de 2020 elevó la tasa de reemplazo, por ejemplo, de un 40 % a un 59 % para personas con ingresos mensuales de dos Unidades de Medida y Actualización (UMA). Para aquellos con ingresos de cinco UMA, la tasa pasó de un 21 % a un 45 %. (Nota: una UMA equivale a 3,153.70 pesos mensuales).
“Las pensiones no contributivas buscan proporcionar un ingreso mínimo a un grupo objetivo. La Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBPAM) es el programa federal de transferencias directas en México”.
Las pensiones no contributivas buscan proporcionar un ingreso mínimo a un grupo objetivo. La Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBPAM) es el programa federal de transferencias directas en México. El programa inició en 2007, la población objetivo eran las personas en condiciones de pobreza en comunidades rurales y el monto mensual de apoyo era 500 pesos. Más tarde, en 2019, la PBPAM se volvió universal, es decir, para todas las personas de 68 años o más y el monto mensual se incrementó a 1,275 pesos. Además, en 2021, disminuyó la edad de las personas beneficiarias a 65 años y más; en 2022, se incrementó el monto de apoyo a 1,925 pesos; en 2023 a 2,400 pesos, y, de aprobarse el PEF, en 2024, se proyectan incrementos de 25 % en donde todos los adultos mayores de 65 años o más recibirán 3,000 pesos mensuales.
En suma, aunque el aumento de la población impulsa el gasto público en pensiones, las reformas legislativas han mitigado el problema a largo plazo para las pensiones contributivas. Sin embargo, las pensiones no contributivas han evolucionado hacia un programa universal para personas de 65 años o más con transferencias en efectivo con aumentos anuales significativos que afecta el gasto público del país.
Gasto público en pensiones
Para dimensionar el alcance del problema, según el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2023, se asignó un presupuesto de 1.7 billones de pesos para pensiones, lo que representa un incremento real del 12.8 % con respecto al monto aprobado en 2022. Esta asignación se desglosa en 1.33 billones de pesos para pensiones contributivas, con un aumento real del 8.4 % en comparación con 2022, y 359,577 millones de pesos para pensiones no contributivas, reflejando un aumento del 32.8 % con respecto al año anterior.
En caso de que se apruebe el Presupuesto de Egresos de la Federación para 2024, la asignación para pensiones alcanzaría la cifra de 1.99 billones de pesos. En este escenario, se proyecta un crecimiento del 7.3 % para las pensiones contributivas y del 28.5 % para las no contributivas en comparación con el gasto aprobado en 2023.
Lo que quiero decir con esto es que, aunque las pensiones contributivas representan la mayor porción del gasto en pensiones, las modificaciones legislativas actuales contribuyen a mitigar el problema del gasto público a largo plazo. Sin embargo, la universalización, la reducción de la edad para recibir transferencias en efectivo y el incremento en el monto de apoyo de la Pensión del Bienestar generan un aumento anual en el presupuesto, sin garantizar necesariamente que las personas más necesitadas sean las principales beneficiarias de dicha pensión.
Incidencia del gasto público en pensiones
En este sentido, con base en el estudio de México, ¿cómo vamos en el ahorro para el retiro? las pensiones contributivas se concentran principalmente en los hogares pertenecientes a los tres deciles más altos de ingresos en la población, reflejando la tendencia de empleos formales que facilitan el acceso a servicios del IMSS y del ISSSTE. En específico, las pensiones del IMSS destinan el 70 % de los fondos aportados hacia el 30 % de la población con mayores ingresos. En contraste, la mitad de la población de menores ingresos apenas recibe el 13 % de estos recursos. En cuanto a las pensiones del ISSSTE, más del 5 0% del gasto se dirige al 10 % de la población con mayores ingresos, mientras que los cinco primeros deciles no superan el 4 %.
Respecto a la pensión no contributiva, la Pensión del Bienestar, la mitad de la población de menores ingresos concentra el 36.7 % de los fondos asignados a este programa, mientras que los tres deciles de mayores ingresos acumulan una proporción similar del 35 %. Es relevante señalar que el séptimo decil concentra la mayor proporción de gasto.
Las pensiones no contributivas, antes de 2019, se focalizaban principalmente en los hogares de los primeros seis deciles. Sin embargo, la universalización de la pensión no contributiva a partir de 2019 volvió la política pública regresiva y, desde 2020, las pensiones se distribuyen entre los deciles 6 al 9 de ingresos, sugiriendo un carácter menos progresivo al trasladar recursos de hogares de menores ingresos a aquellos de ingresos medios (CIEP, 2021).
En resumen, el gasto público en pensiones 2023, representando el 5.4% del PIB, contrasta significativamente con el presupuesto destinado a sectores sociales como la salud (2.8 % del PIB) y la educación (3.2 % del PIB) (CIEP, 2023). Además, las proyecciones presupuestarias para pensiones en 2024 indican que el porcentaje se elevará a 5.8 % del PIB (CIEP, 2024). Dado que la mayor parte de este apoyo gubernamental se dirige a hogares de deciles de ingresos más altos, se puede señalar que la política pública de pensiones tiene un carácter regresivo.
“…todas y todos queremos que las personas adultas mayores en situación de pobreza tengan un ingreso mínimo y la herramienta de transferencia en efectivo es un instrumento que sirve para mejorar la seguridad financiera en la vejez”.
En otras palabras, todas y todos queremos que las personas adultas mayores en situación de pobreza tengan un ingreso mínimo y la herramienta de transferencia en efectivo es un instrumento que sirve para mejorar la seguridad financiera en la vejez. Sin embargo, la transición del programa de la focalización a la universalización de la población objetivo generó una política regresiva, resultando en un gasto público innecesario e insostenible.
Pensión del Bienestar
Desde mayo de 2020, la Pensión del Bienestar se estipula en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, convirtiéndose así en un derecho constitucional irrevocable. Sin embargo, es crucial cuestionarnos los fundamentos que respaldan las transferencias en efectivo universales destinadas a las personas de 65 años o más.
No obstante, es importante retomar la incidencia en el gasto público en donde abordamos que no todas las personas sin una pensión o ahorro para el retiro tienen la misma necesidad de recibir una transferencia en efectivo. En este punto, la naturaleza regresiva de la política de la Pensión para el Bienestar se hace evidente, planteando la necesidad de ajustes o rediseño de la política para revisar la forma en la que se asignan los apoyos para optimizar las finanzas públicas del país.
Recomendaciones para la política pública de pensiones
Las pensiones contributivas siguen un curso de acción hacia la transición de cuentas individuales de ahorro para el retiro; mientras que la pensión no contributiva se reconoce como un derecho constitucional.
En este contexto, propongo la estrategia de la economía del comportamiento, fundamentada en el estudio de la psicología, sostiene que las decisiones financieras las toman los individuos con información incompleta, que enfrentan limitaciones en su capacidad cognitiva, carecen de autocontrol o la fuerza de voluntad necesaria para ahorrar, son propensos a la aversión a las pérdidas y toman decisiones influenciados por la formulación de las opciones disponibles (Thaler, 1994). En este contexto, las decisiones individuales tienden a ser subóptimas, planteando así un desafío para el ahorro destinado a la jubilación.
En este sentido, la propuesta es anticipar estas decisiones y construir entornos favorables mediante incentivos (nudges) para mejorar el proceso. Se sugieren al menos dos acciones que pueden contribuir a mejorar las finanzas públicas y fomentar el ahorro para la jubilación.
- Rediseñar la Pensión del Bienestar. Orientar e incentivar a las personas a solicitar transferencias en efectivo condicionadas a esfuerzos administrativos, como la realización de exámenes médicos periódicos en centros de salud públicos. De esta manera, se busca que los incentivos inversos (nudges) dirijan el apoyo hacia la población dispuesta a realizar estos esfuerzos, aumentando la probabilidad de que sean hogares pertenecientes a los deciles más bajos, en lugar de hogares con mayores ingresos.
- Implementar planes de ahorro voluntario con registro automático y opción de salida (opt-out). En estos programas, los participantes son registrados automáticamente por el empleador al inicio de la relación laboral, descontándoles un porcentaje predeterminado de su sueldo para contribuir al plan de retiro pero eliminando los puntos de fricción para la creación de ahorro. No obstante, se garantiza que los participantes tengan la opción en todo momento de salirse del plan pero utilizando incentivos (nudges) para eliminar los obstáculos para la creación de un hábito de ahorro destinado a la jubilación.
En resumen, es necesario abordar los retos demográficos y el gasto público en el sistema de pensiones en México, proponiendo reformas y estrategias específicas para mejorar la sostenibilidad financiera y garantizar una distribución más equitativa de los recursos. EP
Texto original publicado en Este País.
Referencias
Vanguard, 2019. The replacement ratio: Making it personal.
Villagómez, F. A. (2014). El ahorro para el retiro. Una reflexión para México. El trimestre económico, 81(323), 549-576.
Thaler, R. H. (1994). Psychology and savings policies. The American Economic Review, 84(2), 186192.
