La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) deberá presentar el Paquete Económico 2023 al Congreso de la Unión a más tardar el 8 de septiembre de 2022. En México ¿cómo vamos? compartimos cinco consideraciones mínimas que debe incluir el Proyecto de Egresos de la Federación (PPEF) 2023.
Nuestro objetivo es que al menos se aborden estos temas sociales con dinero de todas y todos en la discusión legislativa.
Definimos los 5 retos de corto plazo ¡urgentes para 2023!, de forma que nos aproximemos a un crecimiento económico sostenido mucho mayor al 2% que se alcanzará en 2022, una economía que logre recuperar sus niveles prepandemia; empleos suficientes para incorporar a la juventud al mercado laboral, un gasto social enfocado en las familias más pobres, educación de calidad para las infancias, salarios que alcancen para comprar la canasta básica más allá de los ingresos complementarios de programas sociales y remesas, oportunidades para que nadie tenga que emigrar por razones económicas o por falta de perspectivas, energía limpia y suficiente, mayor oferta de bienes y mercancías para consumo interno y para comerciar con el exterior, y servicios médicos de calidad para todos.
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Cómo vamos en algunos de estos rubros plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo de 2019-2024 al cuarto año de gobierno, se pueden encontrar aquí. |
A mediano plazo, queremos un país que genere oportunidades para todas y todos, alineados con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y que permita lograr un verdadero progreso social.
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Como toda propuesta debe ir acompañada de un plan de financiamiento, a fin de mantener finanzas públicas sólidas y no recurrir a endeudamiento adicional, ofrecemos algunas ideas de reasignación presupuestal que permita financiar las medidas de corto plazo.
Dado que aún no conocemos el desenlace de la discusión presupuestal para 2023, las propuestas están sustentadas en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2022 (PEF 2022), en los Precriterios 2023 y en los dos primeros informes trimestrales de finanzas públicas de este año y la deuda 2022 publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).
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Resumen ejecutivo
I. Cinco retos del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación
1. Disminuir la población en situación de pobreza extrema en México
La inflación tiene mayores efectos negativos en los hogares de menores ingresos, quienes dedican mayor proporción de su ingreso al consumo de alimentos, en un contexto donde los precios de estos han subido más que la inflación general.
- Propuesta de corto plazo. Inflación en 2022 y 2023, y acceso a la canasta básica alimentaria.
- Propuesta de mediano plazo. Proporcionar herramientas para erradicar la población en situación de pobreza extrema.
2. Incorporar a más mujeres al mercado laboral formal
En México, con frecuencia las mujeres no tienen un empleo remunerado y, cuando lo tienen, tiende a ser de mala calidad; tenemos una de las menores tasas de participación laboral femenina en la región y el empleo informal generalmente paga menos que el formal. El principal motivo para que las mujeres no busquen ni tengan un empleo remunerado es que se dedican al trabajo del hogar o de cuidados sin remuneración.
- Propuesta de corto plazo. Escuelas de tiempo completo, estancias infantiles.
- Propuesta de mediano plazo. Sistema Nacional de Cuidados y generación de incentivos para la formalización del empleo en el país.
3. Mejorar la calidad educativa
Tras la pandemia, México vive el mayor rezago educativo, de acuerdo con estimaciones académicas, pero no tenemos mediciones oficiales de la magnitud de este ni de la calidad de la educación… ni un plan para atender el problema.
- Propuesta de corto plazo. Diagnóstico nacional y estatal del impacto del cierre de escuelas por la pandemia del COVID-19, y el diseño de acciones para cerrar las brechas que se hayan generado.
- Propuesta de mediano plazo. Restauración de instituciones que evalúen al sistema educativo nacional en todos los niveles y tenga representatividad estatal.
4. Incorporar a más personas a los servicios de salud pública
Las familias más pobres desembolsan el doble en gasto de bolsillo en salud que las más ricas.
- Propuesta de corto plazo. Asignar por lo menos las mismas capacidades presupuestales al nuevo Órgano Público descentralizado IMSS – Bienestar que con las que contaba el Seguro Popular.
- Propuesta de mediano plazo. Acceso universal a servicios de salud con fuentes de financiamiento.
5. Generar la energía que México necesita para crecer
Únicamente con la participación de inversionistas privados y del sector público vamos a poder producir la energía que necesitamos para crecer.
- Propuestas de corto plazo.
- Aumentar la inversión, pública y privada, para cubrir la demanda nacional de energéticos.
- Certeza jurídica para la inversión privada en el sector.
- Inversión pública en exploración y perforación de hidrocarburos.
- Propuesta de mediano plazo. El 35% de la generación de energía en el país debe ser limpia, tal como México se comprometió en el Acuerdo de París.
II. Propuestas para el financiamiento de los cinco retos
Algunas ideas de reasignación presupuestal para financiar las propuestas de corto plazo incorporan la reasignación del equivalente a 0.63% del Producto Interno Bruto de México en 2023, disminuyendo el presupuesto de algunos megaproyectos, de la Guardia Nacional y de los estímulos fiscales a la gasolina y al diésel. Simple, viable, sin afectaciones al balance del dinero público.
III. ¿De dónde provienen los ingresos públicos de México?
- El dinero público es nuestro dinero.
- Los que más aportan somos las y los contribuyentes, no el petróleo. Estructura de ingresos: impuestos y petróleo.
- La producción de petróleo: ¿es suficiente para crecer? Cuánto producimos y a cuánto lo vendemos.
I. Cinco retos urgentes del Proyecto de Egresos de la Federación
1. Disminuir la población en situación de pobreza extrema en México
Implementación de un programa para garantizar un ingreso familiar de emergencia. No se trata de gastar más, sino de gastar mejor. La propuesta consiste en transferencias por el monto de la canasta básica alimentaria a 10.8 millones de personas, que estimamos se encuentran en situación de pobreza extrema, durante tres meses, con el fin de evitar que más personas no puedan adquirir los alimentos básicos. En 2022, los índices de precios de alimentos han superado la inflación general.
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El último dato de personas en situación de pobreza extrema del CONEVAL es de 2020 y fue de 10.8 millones de personas. Con esta población objetivo, un programa de ingreso familiar de emergencia tendría un costo estimado de 66,623 millones de pesos.
Propuesta de mediano plazo: Herramientas del bienestar para erradicar la población en situación de pobreza extrema.
Aumentar el gasto público en salud de 2.6% del PIB en 2021 a 6% del PIB en 2030. De acuerdo con estimaciones de la CEPAL y la Organización Panamericana de Salud se requiere el 6% del PIB de gasto público en salud para alcanzar un financiamiento sostenible de esta y avanzar hacia el acceso y cobertura universal.
| Objetivos de Desarrollo Sostenible atendidos en la propuesta de mediano plazo: |
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2. Incorporar a más mujeres al mercado laboral formal
En México, las mujeres tienden a no tener un empleo remunerado y, cuando lo tienen, tiende a ser de mala calidad: tenemos una de las menores tasas de participación laboral femenina en la región. El principal motivo para no buscar ni tener un empleo es dedicarse al trabajo del hogar o de cuidados sin remuneración.
Una primera acción de política pública para la incorporación de más mujeres al mercado laboral remunerado es que existan mecanismos de cuidados provistos, promovidos y financiados por el Estado.
Propuesta de corto plazo: Escuelas de tiempo completo y reincorporación del programa de estancias infantiles
Reinstaurar el Programa de Escuelas de Tiempo Completo, con un costo anual de 11,395 millones de pesos*.
* Se estimó el costo anual del programa en 2023 con base en el presupuesto asignado en 2019 antes de que se redujera a la mitad en 2020 y posteriormente desapareciera el programa.
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eincorporación del programa de estancias infantiles, con un costo anual de 5,811 millones de pesos*. Más allá de las transferencias directas, lo que se requiere es un espacio seguro que le permita a las familias dejar a sus hijas e hijos pequeños en entornos seguros, que les provean cuidados suficientes y satisfactorios, y que estos sean regulados por el Estado.
* Se estimó el costo anual con base en el presupuesto aprobado de 2018. Antes de la sustitución del programa de apoyo para el bienestar de niñas, niños, hijos de madres trabajadoras que consiste en una transferencia bimestral en lugar de proveer la infraestructura y servicios de estancias infantiles.
Con la eliminación del programa de estancias infantiles en 2019, el monto asignado al nuevo esquema de apoyo por transferencias directas que lo sustituyó disminuyó a la mitad, para posteriormente ejercer en 2020 un monto de apenas el 40% del monto ejercido dos años antes, en 2018.
Propuesta de mediano plazo. Sistema Nacional de Cuidados y generación de incentivos para la formalización del empleo en el país.
El Sistema Nacional de Cuidado (SNC) es un motor de movilidad social. Al comparar entornos que cuentan con servicios de cuidado infantil con los que no lo tienen, 63% de las mujeres de menores ingresos logra mejorar su condición socioeconómica y solo 37% permanece en su posición de vulnerabilidad.
En contraste, cuando no existen servicios de cuidados a menores, 68% de las mujeres de menores ingresos no tiene movilidad social y solo 32% logra mejorar sus condiciones socioeconómicas.
La implementación de políticas de cuidados articuladas en un Sistema Nacional de Cuidados es de gran importancia pues:
- Crean oportunidades de desarrollo y bienestar para quienes requieren cuidados (infancias, personas enfermas, con discapacidad y adultas mayores).
- Facilitan las oportunidades de elección para las mujeres cuidadoras, en el espacio educativo, laboral, social y político, al reducir la sobrecarga de trabajo no remunerado.
Propician mejores oportunidades para las personas, en su mayoría mujeres, que laboran de forma remunerada dentro de la economía del cuidado.
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| Objetivos de Desarrollo Sostenible atendidos en la propuesta de mediano plazo: |
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3. Mejorar la calidad educativa
Tras la pandemia, México vive un gran rezago educativo, de acuerdo con estimaciones académicas, organizaciones civiles e investigaciones periodísticas; pero lo cierto es que no tenemos mediciones oficiales de la magnitud de este ni de la calidad actual de la educación… ni un plan para atender el problema.
De acuerdo con un estudio del CEEY, si la educación a distancia resultara ser sustituta de la educación presencial, una pérdida de aprendizaje derivada de la educación a distancia equivalente a una pérdida de hasta un tercio de un año escolar en el corto plazo se traduciría en una pérdida de aprendizaje equivalente a un año escolar completo más adelante en la trayectoria educativa de los estudiantes.
Sin embargo, dado que en muchos casos la educación a distancia es equivalente a no atender a la escuela, ya sea por el bajo aprovechamiento o por la inasistencia total, la pérdida de un año escolar completo en el corto plazo podría traducirse en una pérdida de hasta dos años de aprendizaje en el largo plazo.
Además, los efectos de la pandemia en el rezago educativo son diferenciados por estado, región y estrato socioeconómico, debido a las diferencias en la disponibilidad de tecnologías de información para los estudiantes, así como el impacto de la pandemia de COVID-19 en el ingreso del hogar, que en algunos casos obligó a los menores a trabajar y dejar los estudios.
Es necesario entender la profundidad, la magnitud y la diferenciación del rezago educativo en nuestro país, así como el desarrollo consecuente de acciones específicas para cerrar las brechas que se hayan generado. La educación es condición necesaria para la movilidad social.
Propuesta de corto plazo: Diagnóstico nacional y estatal del impacto del cierre de escuelas por la pandemia de COVID-19, y propuestas de acciones para cerrar las brechas que se hayan generado.
Realizar una evaluación nacional del impacto de la pandemia de COVID-19 en la educación en México, con representatividad estatal, por 12,677 millones de pesos*, para tener una estimación del rezago educativo por estado, que permita tomar medidas de contención y atención en cada entidad federativa.
*Cálculo estimado del costo de una evaluación del rezago educativo de la pandemia, con miras a extender la jornada escolar una hora para contrarrestar estos efectos, realizada en el estudio 2022 – 2023 Hacia la recuperación de la pérdida de aprendizaje (CIEP).
Propuesta de mediano plazo. Oportunidades de desarrollo educativo, laboral y profesional para todas y todos, un país más productivo.
Recuperar instituciones de evaluación de la educación en todos los niveles y modalidades, a nivel federal y estatal, para identificar y atender los distintos retos locales en educación.
| Objetivos de Desarrollo Sostenible atendidos en la propuesta de mediano plazo: |
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4. Incorporar a más personas a los servicios de salud pública
Las familias más pobres desembolsan el doble en gasto de bolsillo en salud que las más ricas.
El gasto de bolsillo de las familias en el 10% de menores ingresos fue del doble que lo que gastó el 40% de las familias de mayores recursos, medido como proporción del ingreso familiar, con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2020.
Además, la evolución del presupuesto asignado a lo que fue el Seguro Popular, un sistema de atención a la población sin cobertura de salud, disminuyó en 15% entre 2018 y 2019. Durante 2020 -ya en esta administración- el Seguro Popular desaparece y se convierte en el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI). El Seguro Popular era un programa exitoso en términos de atención a la población sin acceso a seguridad social ni a servicios de salud y quedó inhabilitado.
Propuesta de corto plazo: Garantizar que al IMSS-Bienestar se le asignen por lo menos las mismas capacidades presupuestales con las que contaba el Seguro Popular.
El decreto de creación del IMSS-Bienestar tiene por mandato brindar a las personas sin afiliación a las instituciones de seguridad social atención integral gratuita médica y hospitalaria con medicamentos y demás insumos asociados, bajo criterios de universalidad e igualdad, en condiciones que les permitan el acceso progresivo, efectivo. La propuesta es que se le asignen en 2023 por lo menos los mismos recursos presupuestales que el Seguro Popular recibió en 2018: 99,081 millones de pesos, a valor presente.
Propuesta de mediano plazo: Acceso universal a servicios de salud con fuentes de financiamiento.
Aumentar el gasto público en salud de 2.6% del PIB en 2021 a 6% del PIB en 2030. De acuerdo con estimaciones de la CEPAL y la Organización Panamericana de Salud se requiere el equivalente al 6% del PIB en gasto público en salud para avanzar hacia un acceso y cobertura universal. Obtener un financiamiento sostenible de este rubro es indispensable para garantizar el servicio.
| Objetivos de Desarrollo Sostenible atendidos en la propuesta de mediano plazo: |
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5. Generar la energía que México necesita para crecer
Solo con la participación de inversionistas privados y del sector público vamos a poder producir la energía que necesitamos para crecer.
Propuesta de corto plazo: Aumentar la inversión, pública y privada, para lo cual se necesita mayor certeza jurídica; que se respeten los acuerdos, leyes y normativas y no se cambien las reglas de forma sorpresiva y sin previo aviso.
México necesita el equivalente al 24% del PIB en inversión; actualmente esta proporción es apenas del 20.6%, lo cual es insuficiente para incrementar la producción y la productividad del empleo.
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El Programa para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (PRODESEN) 2022- 2036 de la Secretaría de Energía (SENER) estima que el crecimiento en el consumo final de energía será superior al crecimiento de la economía. En línea con el diagnóstico de SENER, necesitamos más inversión en generación de energía y, para ello, la certeza jurídica es crucial.
Actualmente no estamos generando suficiente energía, ni suficientemente limpia, para crecer al ritmo que necesitamos y alcanzar nuestros niveles prepandemia en los próximos meses. Para cubrir la demanda nacional de energéticos necesitamos inversión pública y privada, lo cual implica mayor participación de inversionistas privados en todo el sector energético.
De acuerdo con la SENER, la Comisión Federal de Electricidad (CFE), no incrementó su capacidad instalada entre 2017 y 2021. Por el contrario, la inversión privada incrementó al doble su producción de electricidad con energías limpias renovables (eólica y fotovoltaica).
Para garantizar un mercado de energía competitivo y eficiente, se requieren al menos tres cosas:
- Autonomía técnica y de gestión de las instancias reguladoras, lo cual implica respeto a su diseño institucional o, en su defecto, reformas que se adecúen al marco constitucional que promueva la libre competencia y vele por la protección de los derechos de las personas.
- Presupuesto suficiente para su gestión y cumplimiento de su mandato.
No obstrucción de atribuciones, lo cual empieza por la incorporación de perfiles técnicos y profesionales en todas las posiciones, incluyendo las de los órganos de gobierno colegiado, como el pleno de la Comisión Reguladora de Energía (CRE), la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE).
El presupuesto de la CRE y CNH ha registrado disminuciones sistemáticas desde el inicio de la administración —equivalente a una variación porcentual del 63.74% y 36.42% entre 2018 y 2021 en el presupuesto ejercido, y de 37.6% y 36.48% entre 2018 y 2022 en el presupuesto asignado.
Para garantizar que la CRE y la CNH puedan cumplir sus funciones y proveer certeza jurídica a las inversiones en el sector energético, proponemos que se les asigne un presupuesto similar en 2023 al que tenían en 2020.
- CRE: 729 millones de pesos
- CNH: 925 millones de pesos
Otros dos organismos reguladores, cuyos plenos también requieren ser nombrados para garantizar mercados competitivos y con ello mejores condiciones económicas para México, son la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).La incertidumbre jurídica alrededor del mercado eléctrico en México deviene de una retahíla de sucesos, decretos, reformas e iniciativas, e incluso de la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la constitucionalidad de la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), lo cual ha causado afectaciones en inversión productiva en distintas industrias, así como a una solicitud de consultas por parte de Estados Unidos y Canadá, en el marco del TMEC.
A pesar del incremento del 12% (excluyendo eventos extraordinarios registrados a principios de año) de la Inversión Extranjera Directa (IED) en México en el primer semestre de 2022, sin precedentes, indicadores como el de la Confianza de la IED de la consultora internacional Kearney indican que el clima de confianza para la inversión hacia México no es favorable, por lo que se están desperdiciando oportunidades. Con mayor certeza jurídica en el ámbito energético, la inversión hacia México sería mucho mayor.
Propuesta de mediano plazo. El 35% de la generación de energía en el país debe ser producida con energías limpias y renovables, según el compromiso de México en el Acuerdo de París.
En junio de 2022, el Gobierno de México reiteró su compromiso para producir el 35% de energías limpias para 2024. Sin embargo, el plan para alcanzar esta meta consiste en inversión en refinerías como la compra de Deer Park en 2021 y la inauguración de la refinería de Dos Bocas en 2022, sin planes de inversión en gas natural, energético clave en la transición energética.
La inversión privada para la transición energética es imprescindible: la participación privada en la generación de energía fotovoltaica y eólica entre 2018 y 2021 superó el 6% del total de generación total de energía eléctrica, cuando tres años antes únicamente contribuía al 1% en el caso de la fotovoltaica y 3.9% en el caso de la eólica.
La trayectoria de México en la emisión de gases de efecto invernadero antes de la pandemia era absolutamente insostenible para alcanzar sus compromisos medioambientales en el marco del Acuerdo de París.
Para modificar la trayectoria de emisiones que México tenía antes de la pandemia, durante este proceso de recuperación económica debemos modificar también las inercias en la producción de energía eléctrica en todo el país. Sin embargo, con la información disponible, no parece haber un plan para ello.
| Objetivos de Desarrollo Sostenible atendidos en la propuesta de mediano plazo: |
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II. Propuestas para el financiamiento de los cinco retos en el corto plazo
Cualquier solución pública necesita estar vinculada a una reasignación presupuestal. De lo contrario, no es tal sino una promesa política vacía. Puesto que el dinero público es de todos, necesitamos que exista una discusión legislativa que nos represente a cada una de las ciudadanas, a cada uno de los ciudadanos.
Para financiar las propuestas de atención a cada uno de los cinco retos de corto plazo, proponemos una asignación presupuestal de 197 mil millones de pesos, equivalente a menos del 0.7% del Producto Interno Bruto del país.
Las fuentes de financiamiento de estas acciones de atención a los cinco principales retos consisten en la reasignación del presupuesto adicional del Tren Maya, de la Refinería Dos Bocas y de la Guardia Nacional, así como de los estímulos fiscales a la gasolina y al diésel. Todos estos recursos representan un monto de 571,823 mdp o 1.8% del PIB.
Las propuestas de fuentes de reasignación presupuestal consisten en los incrementos presupuestales durante 2022 a los proyectos de infraestructura del Tren Maya y la Refinería de Dos Bocas, esto es dinero público adicional al aprobado en el PEF 2022. Por su parte, el presupuesto adicional en 2022 a la Guardia Nacional se refiere al presupuesto adicional entre lo aprobado en 2021 y 2022.
Finalmente, el monto total de los subsidios y estímulos adicionales a la gasolina y diésel se calculó a partir del documento de Renuncias Recaudatorias 2022 que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega al Congreso de la Unión a más tardar el 30 de junio de cada año.
III. ¿De dónde proviene el dinero público en México?
Si suponemos que todos los ingresos públicos entre enero y julio de 2022 son 100 pesos, podemos identificar cuáles son las principales fuentes de ingresos y, así, cuáles deberían ser las políticas públicas para que México tenga más recursos para atender mejor los pendientes sociales.
Entre enero y julio de 2022, 60 de cada 100 pesos de ingresos públicos fueron tributarios y únicamente 20 de cada 100 fueron petroleros. CFE solo aportó 6 pesos de 100 a los ingresos en este periodo.
Importancia de la actividad económica en los ingresos públicos
Al segundo trimestre de 2022 tenemos una economía de tamaño similar al que teníamos al final de 2017. A pesar de los buenos resultados de la recaudación de impuestos en 2022, estos no son sostenibles si la economía no crece.
- El Impuesto Sobre la Renta (ISR) aporta más recursos que los ingresos petroleros -PEMEX y Gobierno Federal- y CFE juntos.
- Seguido por la recaudación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que es similar a los ingresos petroleros
Ahora revisemos la evolución de la plataforma de producción de crudo. En 2022, la guerra rusa en Ucrania ha provocado que los precios de los energéticos se incrementen por encima de lo esperado. Para países exportadores de petróleo como el nuestro, esto significó mayores ingresos por la venta de petróleo en el mercado internacional.
El precio de la mezcla mexicana de exportación aprobada en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) 2022 fue de 55.1 dólares por barril (dpb), en el documento Precriterios 2023 se actualizó al alza en 92.9 dpb.
El promedio de la producción de petróleo en esta Administración ha sido de 1,663 miles de barriles diarios, por debajo de los 2 millones de barriles diarios anticipados al inicio del sexenio.
Es importante tomar en cuenta que los ingresos petroleros dependen tanto de la producción (cantidad) como del precio -volátil ante eventos como la guerra, la pandemia, la recuperación, etc-. En México, hemos experimentado una disminución de nuestra producción petrolera, señal de inversión insuficiente en Exploración y Perforación.
Este diagnóstico de la composición de los ingresos del sector público nos lleva a la conclusión de que las políticas económicas deben priorizar el crecimiento de todas las actividades y no únicamente el del sector petrolero.
Cuentas alegres
Parte del reto en la planeación financiera del país consiste en hacer cálculos de ingresos y egresos sobre la base de supuestos realistas, como el crecimiento esperado para los próximos años, la producción petrolera y la tasa de interés.
Cualquier variación respecto a las estimaciones de ingresos y egresos tiene un impacto importante en el dinero disponible para el país. Para ello, la SHCP plantea un resumen con estas variaciones.
Puedes descargar esta publicación en PDF aquí.
Para más información revisa el micrositio presupuesto en mexicocomovamos.mx/
